Створення державного бюро розслідуваннь, на жаль, провалено

Одним із способів недопущення зловживань серед посадових осіб органів прокуратури є наявність у законодавстві України ефективного механізму їх притягнення до юридичної відповідальності, який у жодному випадку не повинен залежати від волі самих прокурорів.

На сьогодні до створення Державного бюро розслідувань питання відкриття кримінального провадження та здійснення досудового розслідування кримінальних правопорушень щодо прокурорів належить до компетенції самих прокурорів.

Така ситуація дає підстави сумніватися, що у випадку порушення закону прокурором щодо нього буде проведено незалежне розслідування і в подальшому належним чином відновлено права особи, яка постраждала від дій прокурора.

Для підтвердження такої позиції варто звернутися до стандартів Європейського суду з прав людини, які стосуються "незалежного розслідування".

Зокрема, як зазначається у рішенні у справі "Огюр проти Туреччини" (Ogur v. Turkey), якщо розслідується злочин, який імовірно вчинений представниками держави, розслідування може вважатися ефективним тоді, коли особи, які проводять розслідування, фактично незалежні від осіб, пов’язаних з подією, що розслідується.

У рішенні у справі "Ергі проти Туреччини" (Ergi v. Turkey), Європейський суд з прав людини також роз’яснив, що незалежність слідства означає не тільки відсутність ієрархічного чи інституційного зв’язку, а й практичну незалежність слідства.

У окремих рішеннях щодо України Європейський суд з прав людини визнавав, що досудове розслідування, яке проводилося прокурором не було незалежним у випадку, коли розслідування жорстокого поводження працівників міліції із заявником здійснювалося прокуратурою того ж міста, в якому розташоване відповідне відділення міліції (рішення у справі "Вітковський проти України") або ж якщо розслідування порушень щодо засудженого здійснювалося прокурором, до повноважень якого також належав нагляд за дотримання закону у відповідній виправній установі (рішення у справі Карабет та інші проти України).

З огляду на це, суто риторичним залишається питання про те, чи досудове розслідування слідчого прокуратури щодо прокурора або керівника органу прокуратури, в якому він працює, відповідає європейським стандартам незалежного розслідування.

У зв’язку з цим необхідним є якнайшвидше створення незалежного спеціалізованого органу розслідувань – Державного бюро розслідувань, основним завданням якого має стати досудове розслідування кримінальних правопорушень вчинених прокурорами, суддями, іншими працівниками правоохоронних органів, а також високопосадовцями.

Необхідність створення спеціального органу, який займатиметься питаннями розслідування кримінальних правопорушень щодо високопосадовців, в тому числі й корупційних, неодноразово піднімалася і в міжнародних актах.

Зокрема, стаття 36 Конвенції ООН проти корупції, яка набрала чинності для України 1 січня 2010 року, передбачає, що кожна держава-учасниця забезпечує наявність органу чи органів або осіб, які спеціалізуються на боротьбі проти корупції за допомогою правоохоронних заходів і такому органу забезпечується самостійність.

Більш конкретні положення містяться у п. 4 Стамбульського плану дій з боротьби проти корупції від 21 січня 2004 року, який зазначає про необхідність сконцентрувати правоохоронні повноваження у сфері боротьби проти корупції, які наразі фрагментовані; створити спеціалізовані антикорупційні прокурорські служби; розглянути питання створення національного антикорупційного органу, що буде спеціалізуватися та матиме повноваження з виявлення, розслідування та переслідування корупційних правопорушень.

У Звіті щодо другого раунду моніторингу із Стамбульського плану дій з боротьби з корупцією, прийнятого 8 грудня 2010 року, міститься заклик забезпечити без подальшого зволікання ефективну антикорупційну спеціалізацію в правоохоронній системі шляхом створення законом автономного спеціалізованого органу з антикорупційних розслідувань, який буде структурно незалежним від існуючих правоохоронних органів та органів безпеки, націлений на високопосадову корупцію та буде забезпечений адекватними гарантіями незалежності, повноваженнями й ресурсами.

Однак, на мою думку, створення Державного бюро розслідувань чи іншого органу, який здійснюватиме досудове розслідування кримінальних проваджень щодо прокурорів вимагатиме додатково й серйозного перегляду існуючої системи процесуального керівництва та підтримання державного обвинувачення.

Навіть якщо кримінальне провадження щодо прокурора здійснюватиметься абсолютно незалежним органом після його завершення доля кримінального провадження багато в чому залежатиме саме від прокурора, який, зокрема, може закрити кримінальне провадження або вже на етапі судового розгляду відмовитися від підтримання державного обвинувачення щодо свого колеги.

Більше того, саме прокурор згідно положень КПК України забезпечує процесуальне керівництво ходом досудового розслідування та погоджує здійснення слідчим цілого ряду процесуальних дій, тому в таких умовах складно констатувати, що досудове розслідування щодо прокурора, яке контролюється іншим прокурором, буде об’єктивним, неупередженим та вільним від стороннього втручання.

Відповідно до пункту 32 Доповіді Венеціанської Комісії "Європейські стандарти незалежності судової системи: частина ІІ Прокуратура" (CDL-AD (2010)040 від 03.01.2011 р.) невтручання означає забезпечення того, що діяльність прокурора в ході процесу буде вільною від зовнішнього тиску, а також від неналежного чи незаконного тиску в рамках самої прокурорської системи. Такі гарантії повинні охоплювати, зокрема, процес провадження по справах і прийняття прокурором рішень.

З огляду на це, прийняття закону та створення Державного бюро розслідувань буде пустою і безрезультатною тратою часу, якщо здійснюватиметься без зміни підходів щодо процесуального керівництва та підтримання державного обвинувачення.

Оптимальним у цьому випадку було б створення у системі органів прокуратури інституту "спеціальних прокурорів", основна функція яких полягала б у процесуальному керівництві досудовим розслідуванням щодо прокурорів.

Абсолютно відокремити таких "спеціальних прокурорів" в окремий орган на сьогодні видається неможливим, оскільки відповідно до положень Конституції України лише прокурори вправі здійснювати нагляд за досудовим розслідуванням і підтримувати державне обвинувачення в суді, а прокуратура становить собою єдину систему (стаття 121).

Однак, переконаний, що навіть без внесення змін до Конституції України, на рівні звичайного закону, можна виписати автономний статус таких "спеціальних прокурорів" у загальній системі органів прокуратури. При цьому з метою недопустимості втручання у діяльність "спеціальних прокурорів" з боку звичайних прокурорів необхідно передбачити ефективні та дієві гарантії їх незалежності, якими можуть бути:

- спеціальна процедура призначення та звільнення особи, яка очолюватиме вертикаль "спеціальних прокурорів", а також його підлеглих. Відповідна процедура повинна звести до мінімуму роль Генерального прокурора України у вирішенні цих питань;

- самостійне фінансове та матеріальне забезпечення "спеціальних прокурорів", за якого кошти передбачаються в бюджеті окремим рядком для фінансування "спеціальних прокурорів", а не виділятимуться Генеральній прокуратурі України як головному розпоряднику, який зможе маніпулювати розмірами видатків для утримання "спеціальних прокурорів" і тим самим блокувати їх діяльність;

- внутрішня незалежність "спеціальних прокурорів" від звичайних прокурорів, їх самостійність та непідконтрольність при прийнятті процесуальних рішень;

- незалежна процедура притягнення "спеціальних прокурорів" до дисциплінарної відповідальності, яка унеможливить використання механізму дисциплінарних санкцій для покарання неугодних "спеціальних прокурорів".

Загалом "спеціальні прокурори" хоч і мають бути складовими системи прокуратури України, однак вони повинні бути максимально автономними та незалежними від звичайних прокурорів, щоб мати змогу без будь-якого втручання та тиску здійснювати процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, підтримувати державне обвинувачення та оскаржувати судові рішення щодо звичайних прокурорів.

Таким чином питання забезпечення об’єктивного та незалежного розслідування кримінальних проваджень щодо прокурорів піднімає комплекс складних проблем, вирішення яких потребує цілого ряду добре продуманих законодавчих ініціатив.

Однак сьогодні питання створення Державного бюро розслідувань та реформування прокуратури чомусь перестали цікавити владу.

Так, незважаючи на численні заяви з намірами якнайшвидше провести реформу прокуратури, а також завершення роботи над законопроектом у профільному комітеті парламенту, Верховною Радою України й досі не прийнято проект Закону України "Про прокуратуру".

Проект Закону "Про Державне бюро розслідувань" (№ 3042 від 01.08.2013 р.), одним із співавторів якого є народний депутат України Кожем’якін А.А., Верховна Рада України 3 липня 2014 року взагалі провалила, не змігши ні прийняти такий законопроект за основу, ні навіть відправити його на повторне перше читання.

Схоже, що попередні заяви про бажання проводити реформи плавно перетворюються або в повну неспроможність забезпечити їх проведення або ж в явне бойкотування законодавчих змін.