Портнов: как новый УПК повлиял на жизнь рядового украинца

Очень часто новое встречают в штыки. Те, кто привык жить в старой и привычной системе ценностей, с трудом принимают новые правила и условия. Только время и факты могут заставить объективно и справедливо посмотреть на серьезные изменения и нововведения. Новый Уголовный процессуальный кодекс Украины (УПК) не стал исключением. И хотя времени с момента его вступления в силу прошло не так много, чтобы его преимущества стали очевидны, факты свидетельствуют, что уголовно-правовая система Украины практически полностью изменилась даже за эти короткие пять месяцев. Попробуем ответить на ключевые вопросы: кому стало легче в новой системе? Как нормы УПК повлияли на жизнь рядового гражданина? Какие еще шаги необходимо предпринять в продолжение реформы уголовной юстиции, чтобы сохранить ее основные достижения? Андрей Портнов рассказал об этом Зеркалу недели.

В СИЗО становится свободнее…

Вспоминая, как начиналась эта реформа, отмечу, что ее с трудом воспринимали практически все, чьи полномочия и функции она затрагивала. Самыми рьяными ее оппонентами выступали даже не политическая оппозиция, а правоохранительные органы. Это сегодня они уже смирились с неизбежностью работы в новых условиях, хотя до последнего момента предпринимали попытки приостановить либо отложить эти нововведения. В ход шли различные методы: от законодательных инициатив по отсрочке введения в действие нового УПК до попыток, предпринимаемых на различных уровнях, дискредитировать саму концепцию проводимых преобразований. Уже этот факт опровергает утверждения критиков о том, что новый кодекс якобы усиливает роль и возможности правоохранительных органов. Было бы неразумным предположить, что чиновники всеми силами открещивались от тех широких процессуальных возможностей для себя, которые приписывают УПК наши оппоненты.

Несмотря на такое противодействие, все новые элементы уголовно-процессуального законодательства заработали. Нет ни одной позиции, которая давала бы сбои при применении или не согласовывалась с нормами других законодательных актов в правовой системе.

Главным достижением нового закона стал тот факт, что граждане, подозреваемые в совершении ненасильственных преступлений, уже не находятся в следственных изоляторах. Подчеркну: массово освободились за несколько месяцев. Это произошло очень быстро. Наша команда именно так это планировала и представляла. Государственная политика в этом вопросе состоит не в том, чтобы освободить побольше людей из СИЗО, а в новом отношении к структуризации преступлений и их общественной опасности. И здесь есть два подхода. Первый: если человек подозревается в неуплате налогов, он не опасен для гражданина на улице и вряд ли совершит насилие. Второй: до приговора суда человек вообще не виновен и, в чем бы он не подозревался, кроме угрозы жизни и здоровью граждан, он может исполнять свои процессуальные обязанности перед следствием и судом без изолятора. Государство связывает такого человека залогом или другими мерами пресечения, давая возможность защищаться от правосудия на свободе.

Итак, кто же остался в СИЗО сегодня? Граждане Украины, не имеющие приговора суда, которые подозреваются в совершении тяжких и особо тяжких насильственных преступлений — это основная масса. Немного граждан, подозреваемых в совершении нетяжких и средней тяжести преступлений, которым суд давал шанс быть на свободе до приговора суда, но они нарушили ранее избранную меру пресечения и в связи с этим обстоятельством взяты под стражу. Таких людей немного. И третья категория людей — это те, кто был на свободе до приговора, но недавно признан виновным в совершения преступления, получив наказание в виде лишения свободы. До вступления приговора в силу эти люди находятся в СИЗО. Что это означает? То, что если человек не совершал насилия, правоохранительная и судебная системы не нашла инструментов для заключения его в тюрьму. Именно не нашла, хотя я убежден, что очень часто искала такие инструменты. И здесь важно подчеркнуть, что правоохранительная система сделала это не из соображений гуманизма или резкой перемены профессиональной философии, а именно в силу полного законодательного запрета и нивелирования таких возможностей. И теперь это не зависит от чьей-то воли, так как к такому гражданину суд не сможет применить арест, а прокурор не может это суду предложить. Это безальтернативные формулировки УПК.

Кроме этого, по истечении каждых двух месяцев суды осуществляют контроль обоснованности содержания гражданина в местах предварительного заключения, в результате из СИЗО постепенно выходят граждане, взятые под стражу в соответствии с предыдущим УПК и старыми правилами.

Что мы имеем в итоге: в начале 2012 г. под стражей содержалось около 38 тыс. человек. В прошлом году была осуществлена первая часть реформы уголовной юстиции в виде пакета законов о декриминализации и гуманизации преступлений хозяйственного характера. Мы исключили из Уголовного кодекса 16 статей, включая товарную контрабанду, а в разделе УК, где речь идет о хозяйственных преступлениях, заменили наказание в виде лишения свободы на финансовые штрафы. Это позволило сократить число содержащихся под стражей почти до 32 тыс. человек.

Благодаря уже новым механизмам УПК, сегодня в следственных изоляторах осталось около 26 тыс. граждан. Т.е. примерно за год количество лиц, содержащихся в следственных изоляторах, уменьшилось почти на 12 тыс. Всесторонняя аналитика свидетельствует, что это никак не отразилось на криминогенной ситуации в нашей стране. Более того, мы избавили граждан от риска быть подвергнутыми недозволенным методам ведения следствия, от неизбежного влияния уголовной среды, при этом дав возможность полноценно готовить свою защиту в судебном процессе. Что при этом получила сторона обвинения? Ровным счетом ничего, кроме вынужденной необходимости отказаться от испытанных инструментов давления на подозреваемых. Это ли не доказательство направленности нового УПК на соблюдение прав каждого рядового гражданина?!

Какой показатель мы не ожидали увидеть, и что нас удивило? Это отношение граждан к исполнению своих обязанностей перед следствием и судом. Украинские граждане нарушали меру пресечения в виде залога в менее, чем 1% случаев. Эта цифра означает, что люди не хотят иметь проблем и дисциплинировано исполняют обязательства, возложенные судом: не выезжают за пределы населенного пункта, вовремя являются к следователю и в суд. На депозитные счета государства уже поступило свыше 73 млн грн в виде залогов, которые сразу же, после завершения производства, возвращаются гражданам, не скрывающимся от правосудия (для сравнения: в 2011 г. поступило немногим более девяти млн. грн, что в восемь раз меньше, чем за пять месяцев действия нового Кодекса). Эти деньги — гарантия исполнения гражданами своих обязанностей. Лишь несколько десятков тысяч гривен конфисковано государством за неисполнение решений судов. Мы предполагали, что данный показатель может достигать 10–20%, но даже в этом случае отказ от содержания в следственных изоляторах лиц, не составляющих угрозы для общества, был бы оправдан. Откровенно говоря, в развитых демократиях граждане ведут себя хуже, чем украинцы.

Нарабатывается и практика применения такой меры пресечения как домашний арест — это свыше 1100 случаев по всей Украине, что составляет около 7% от всех мер пресечения, применяемых к подозреваемым. Первые месяцы показали, эта мера полностью себя оправдала: почти никто не скрылся и не совершил нового преступления. А раньше эти люди сидели в камерах и годами ждали приговора.

Еще одна проблема, время от времени появляющаяся в информационном пространстве, — это фиксация и учет заявлений о преступлениях в Едином реестре досудебных расследований (ЕРДР). Это новое и смелое для нашей страны решение. Для ознакомления с успешной практикой его реализации нашу страну посетили представительные делегации правоохранительных и законодательных органов республики Казахстан и Российской Федерации. Сегодня сообщение о преступлении вносится в реестр, его больше нельзя скрыть. Оно обязано быть зарегистрированным, даже если впоследствии окажется, что это вообще не преступление, а гражданский спор. Теперь на гражданине не лежит бремя жить в дежурной части районной милиции с непринятым заявлением, теперь правоохранитель обязан письменно по строго установленной форме дать юридическую жизнь обращению гражданина. И с того момента, как человек выпустил из рук свое обращение, он автоматически получил целый ряд новых правовых возможностей, в том числе — иметь процессуальные права потерпевшего, обжаловать действия следователя, прокурора, судьи.

Кстати, обратившись с заявлением о преступлении, гражданин автоматически получает статус потерпевшего, если считает себя таковым. Если же следователь захочет доказать обратное, ему придется обосновать свою позицию в постановлении, которое может быть обжаловано в суде. То есть теперь не гражданин вынужден отстаивать свои права в органах власти, а, наоборот, органы власти обязаны мотивированно объяснять причины тех или иных процессуальных решений.

При этом наши критики иногда сопоставляют сегодняшние показатели количества зарегистрированных заявлений с данными о количестве уголовных дел, возбуждаемых до вступления в силу нового УПК, намекая на то, что сейчас таких дел стало больше. И поскольку показатель раскрываемости сохранился на уровне прошлых лет, приходят к сенсационному выводу о том, что кодекс мешает правоохранительным органам находить и наказывать преступников.

Не берусь утверждать о сознательности или бессознательности этого заблуждения, но точно могу сказать: такой же показатель был и в предыдущие годы, но большая часть подобных заявлений, если и регистрировалась, то не в книге учета преступлений и правонарушений, а, например, в канцелярии как обычное обращение граждан. Специалисты прекрасно понимают разницу и могут объективно оценить факты.

Именно с новыми требованиями кодекса о необходимости регистрировать любое заявление связан всплеск количества обращений граждан, зарегистрированных в ЕРДР.

Правда, теперь многие ошибочно сравнивают регистрацию заявления в реестре с возбуждением дела, проводя между этими понятиями параллель. Хотя нужно признать, что придется еще по инерции годами отвыкать от старого и привычного тезиса "возбуждено уголовное дело". Такого набора слов в обиходе больше нет. И сам факт регистрации заявления о преступлении еще ничего не означает, поскольку для каждого действия, ограничивающего права гражданина, необходима санкция суда.

Щит для бизнеса

Отдельно хочу обратить внимание на усиление гарантий ведения предпринимательской деятельности в нашей стране. Думаю, у многих еще свежи в памяти "маски-шоу", повергавшие в шок как представителей отечественного, так и иностранного бизнеса. Новый УПК стал своеобразным щитом для предпринимателя.

Так, за пять месяцев действия кодекса, по представлениям налоговых органов в Украине, под стражей не содержится ни одного человека! И наша задача —сохранить эту тенденцию, чтобы налоговая милиция окончательно забыла о существовании такой меры пресечения как содержание под стражей. Это самый важный индикатор безопасности ведения бизнеса, стимулирующий его развитие. Ни на территории стран бывшего СНГ, ни в европейском сообществе таких показателей нет. Украина в этой части законодательства запустила самый либеральный в Европе механизм.

Возможно, кому-то покажется, что подобная либеральность не допустима с точки зрения пресечения хозяйственных преступлений. Но после стольких лет практики давления на бизнес со стороны правоохранительной системы, выходящего порой за рамки законности, такой шаг более чем оправдан. Есть достаточно других инструментов, чтобы через процессуальные действия и решения суда расследовать преступления, связанные с налоговыми обязательствами. Мы поступили в этой сфере столь радикально, потому что кое-кто в этой сфере уже сильно всем надоел. И исправить ситуацию можно было, лишь "отрезав" возможности и полномочия.

Введение в действие нового УПК позволило предпринимателям забыть и о практике забегов на предприятия людей в масках и шлемах. Подобных случаев за последние пять месяцев в Украине также нет. Для привлечения к совершению процессуальных действий таких подразделений необходимо, чтобы лицо подозревалось в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, а также наличие достаточных оснований полагать, что к проведению этих действий будет осуществляться физическое сопротивление.

Кроме того, провести обыск в офисе, на складах, в нежилых помещениях можно исключительно с санкции суда. Ранее судебный контроль распространялся на неприкосновенность только частного жилья. Как результат, общее количество обысков в Украине уменьшилось более чем в два раза. Это можно пояснить тем, что следственные органы обязаны привести суду весомые аргументы необходимости именно такого способа сбора доказательств, а суды, в свою очередь, довольно ответственно подходят к санкционированию таких действий. В некоторых областях, к примеру, в Харьковской, Донецкой, Тернопольской, каждое четвертое представление на проведение обыска суд не удовлетворяет, даже несмотря на то, что правоохранители меньше обращаются в суд в силу отягощения для них данной процедуры.

Справедливость с экономией

Новым для Украины институтом стали соглашение с прокурором о признании вины и соглашение с потерпевшим о примирении. По данным органов прокуратуры и суда, в Украине заключено более

6000 соглашений, из которых уже утверждено судом около 3700. Сегодня практически каждое девятое уголовное производство заканчивается направлением в суд материалов об утверждении таких соглашений. И каждый месяц их число возрастает. Что означает этот показатель? То, что правоохранительные органы получили возможность высвободить значительные трудовые и финансовые ресурсы и сосредоточиться на расследовании более серьезных преступлений.

Интересно отметить, что первое соглашение было утверждено на Волыни — Локачинским районным судом. Уже через несколько дней после вступления кодекса в силу там было подано на утверждение два соглашения с прокурором. По одному из них проходил гражданин, устроивший в поликлинике небольшой дебош, где он нецензурно выражался, сломал двери. Этот гражданин полностью признал свою вину, возместил нанесенный материальный ущерб и в результате получил уголовное наказание в виде 8500 грн штрафа. На всю процедуру, от совершения преступления, расследования, судебного заседания и возмещения ущерба ушло две недели.

Ранее подобное уголовное дело расследовалось бы полгода, потом минимум два–три месяца его слушали в суде, затем — апелляция, кассация… Были бы израсходованы тысячи гривен на обеспечение всего процесса, включая оплату труда следователя, прокурора, судей, работников аппарата. Все это оформлялось в виде многочисленных процессуальных документов, причем, в нескольких увесистых томах. В результате в государственный бюджет вернулось 8500 грн, и возник бы резонный вопрос: а был ли смысл в такой бюрократии?

Кстати в этот же день Локачинский суд—первооткрыватель отклонил второе соглашение обвиняемого с прокурором в силу того, что прокурор недостаточно четко разъяснил обвиняемому лицу его право на молчание, право иметь защитника, в том числе, оплаченного за счет государства, допросить в судебном процессе свидетелей обвинения, подать ходатайство о вызове свидетелей защиты и др. Это показало, что суд осуществляет реальный судебный контроль за подобными соглашениями.

Оппоненты считают, что якобы при помощи таких соглашений виновные смогут уйти от ответственности, договорившись с прокурором за спиной потерпевшего, а следователи — "вешать" на невиновных нераскрытые преступления.

Что касается соглашений между потерпевшим и обвиняемым, то они вообще невозможны по тяжким и особо тяжким преступлениям. Как не может утверждаться судом и любое соглашение с прокурором, если в производстве присутствует хотя бы один потерпевший гражданин.

Хотя сегодня есть еще некоторая неповоротливость в этот вопросе в отдельных регионах. Например, в Донецкой области за пять месяцев было утверждено около 450 соглашений, Харьковской — 370, и даже в такой небольшой по численности области как Херсонская — свыше 200. В то же время в Одесской области — всего 115, Киевской — около 80, Житомирской — 40. Сейчас еще сложно сказать, свидетельствуют ли эти показатели о разной степени подготовки правоохранителей в различных регионах страны или о разном количестве граждан, подозреваемых в совершении преступлений именно в этот период времени.

Также нужно всесторонне проанализировать высокий процент утверждения соглашений судами. Например, в Житомирской области за пять месяцев суды утвердили почти 100% соглашений, а в Киеве — 81%. Близкий к стопроцентному показатель говорит об одном из двух: либо о слишком высокой подготовленности прокурора, разъяснении им обвиняемому всех его прав и обязанностей, вытекающих из соглашения, и при этом все обвиняемые согласны на такие условия, либо о недостаточном судебном контроле. На мой взгляд, большее доверие внушает процент утвержденных соглашений, находящийся около 80%. Иначе суд может достаточно быстро превратиться в филиал прокуратуры. Все это сейчас изучается и обсуждается в экспертных кругах, на коллегиях Генеральной прокуратуры, МВД и на собраниях судей. Скоро будет сформирована единая судебная практика. Но в любом случае, это небольшие проблемы.

Все тайное стало явным

Вряд ли читали текст УПК и те наши критики, которые говорят о возможности повсеместного применения негласных следственных действий. Напомню: прокурор не имеет права ходатайствовать, а суд не вправе санкционировать подобные мероприятия, если речь идет о гражданине, подозреваемом в нетяжком преступлении или преступлении средней тяжести. Это означает, что телефонные разговоры таких граждан ни при каких обстоятельствах не могут прослушиваться на законных основаниях. Ни по санкции суда, ни без нее. Равно как невозможен доступ правоохранительных органов к их переписке.

Нетрудно убедиться из данных статистики, что количество негласных следственных действий уже уменьшилось в 2,5 раза. И эти мероприятия проводятся только в отношении лиц, подозреваемых в тяжких и особо тяжких преступлениях. Не выдерживают проверки фактами и другие предостережения наших оппонентов, в частности, в отношении негласного проникновения в жилье наших граждан.

При разработке проекта этой части кодекса мы фактически взяли за основу лучшие международные традиции и законы.

И если ранее в нашей стране процедура проведения негласных следственных действий регламентировалась внутренними нормативными актами самих правоохранительных органов, то гражданин автоматически становился объектом пристального внимания со стороны соответствующих ведомств. Теперь же их может разрешить только суд — при наличии соответствующего обоснования и только в отношении узкого круга лиц. При этом, в материалах судебного процесса остается информация о даче санкции, и, не позже обращения в суд с обвинительным актом, прокурор обязан сообщить гражданину о проведенных в отношении него негласных следственных действий.

Резонно задаться вопросом: как быть, если не уведомят? Конечно, должностные лица и обычные граждане нарушают законы. Но этот не имеет смысла, так как под сомнением окажется допустимость всего объема доказательств, а виновные должностные лица подставят себя под ответственность, предусмотренную законом. Поэтому удивляют упреки в адрес положений кодекса, что отдельные представители правоохранительных органов нарушают или могут нарушить его требования. Мы же не обвиняем кодекс в том, что кто-то украл кошелек. Если кто-то не читает УПК, кодекс в этом не виноват. Главное, что создан механизм, позволяющий зафиксировать незаконные действия и юридически влиять на допустимость доказательств.

И здесь мы также столкнулись с неожиданной проблемой доверия к новому закону со стороны определенной части юридического сообщества. Проблема, в которую не сможет поверить обычный гражданин, состоит в том, что если по телевизору торжественно и авторитетно выступает какой-нибудь известный адвокат в галстуке и костюме, то, значит, не может такого быть, чтобы он не прочитал кодекс. И если человек сидит в телевизоре и защищает важных клиентов, значит он образованный и высококвалифицированный. А на практике оказалось, что именно в этом месте произошли самые большие недоразумения, когда известные правоведы с мудрым выражением лица вещали с голубых экранов о том, что теперь нужно носить с собой паспорт, чтобы не сесть в тюрьму, и что якобы без судебной санкции можно приходить в квартиры граждан, в том числе и без их ведома. Думаю, рано или поздно каждый в этой сфере должен подумать о своей профессиональной репутации.

Некоторые коллеги также критикуют новую уголовную юстицию, говоря, что кодекс нельзя было принимать на базе старых советских традиций и кадров, а нужно сначала поменять ментальность правоохранителей, уволить старых нерадивых, нанять новых честных милиционеров, платить им большие зарплаты, запретить брать взятки, люстрировать плохих чиновников и набрать всех со студенческой скамьи, переименовать названия органов и переодеть всех в новую форму. Конечно, это очень правильные слова. Полностью поддерживаем. Кодексу было уже 50 лет. Можно было еще 50 лет подождать, пока вырастут новые, умные, добрые и красивые милиционеры, прокуроры и судьи, отдельно выращенные от всех остальных людей.

Надо признать, что человеческий фактор играет огромную роль. Но ускоренная кадровая эволюция возможна только на новой законодательной базе. Мы полностью убеждены в правильности своих действий и своевременности президентских инициатив в этой сфере.

Какие еще проблемы обнажились с применением УПК в начале его становления? Лучше всех к имплементации реформы подготовились органы прокуратуры и суды. Налоговые органы и Служба безопасности Украины за полгода также смогли подготовиться к вступлению УПК в силу. В том числе за счет обучения, семинаров, встреч с международными экспертами. В органах прокуратуры, например, проведены тестирования знаний нового кодекса, неоднократно проводились коллегии по обсуждению его норм. В каждом суде страны прошли собрания судей. Судебная система также прошла через сложную подготовку. В то же время, недостаточной была работа органов внутренних дел. Проблемы здесь возникали не из-за нового законодательства, а в силу другого уровня дисциплины. В милиции позже всех начали подготовку к новому УПК, не проявляя к нему должного интереса. Отдельные областные управления внутренних дел через влиятельных народных депутатов предпринимали попытки приостановить действие кодекса уже после вступления его в силу. Мотивы назывались разные: не получается проводить оперативно-розыскные мероприятия, слишком много документов нужно носить в суд, большая нагрузка на следователей и т.п. Хотя, конечно, есть и объективные причины: 95% всех преступлений расследуются именно этим ведомством, и милиция должна была сделать больше структурных преобразований, чем остальные ведомства.

Можно констатировать: у тех ведомств, где готовились к вступлению в силу нового УПК, претензий к нему нет. Как и у кодекса — к ним. А возникающие проблемы с применением и соблюдением требований УПК, возможно, иссякнут с кадровым усилением некоторых регионов, поскольку причины этих проблем связаны с постсоветским мышлением, нежеланием овладевать новыми технологиями, а иногда — с элементарной ленью. Идти на поводу у таких проблем, приспосабливать под это процессуальное законодательство — это путь в никуда.

Сегодня еще трудно оценить последнюю стадию уголовного процесса, судебное решение. Несколько месяцев назад прочитал в "Зеркале недели. Украина" чью-то статью, в которой говорилось, что количество оправдательных приговоров после вступления в силу УПК якобы резко уменьшилось. Даже не знаю, как это прокомментировать. Это крайне непрофессиональная точка зрения. Первые оценки этому можно будет давать только в 2014 году, когда в судах будут рассматриваться обвинительные акты, направленные в суд уже по новому УПК и решения судов вступят в законную силу. Сегодня профессиональную аналитику дать нельзя, так как за пять месяцев трудно было бы успеть расследовать совершенное преступление и получить по нему приговор первой и апелляционной инстанции. Хотя первые цифры являются оптимистичными. После отмены возможности направлять дело на дополнительное расследование только за последние месяцы в Украине вынесено уже десять оправдательных приговоров.

Прокуратура: реформа неизбежна

Сегодня Украина приступает к реформе органов прокуратуры. Ее краеугольным камнем является общий надзор.

В международной экспертной среде считают, что эта функция прокуратуре не нужна, и что прокуратура не должна представлять ничьих интересов в гражданском, хозяйственном или административном судебных процессах. Эксперты исходят из того, что прокуратура должна опекаться только поддержанием государственного обвинения в суде и осуществлять контроль над исполнением наказаний.

Также международные эксперты предлагают создать независимый институт — Совет прокуроров, своего рода аналог Высшему совету юстиции, через который будут проходить все кадровые решения в системе органов прокуратуры. Этот орган должен обеспечить независимость прокуроров по всей вертикали, то есть независимость прокурора от вышестоящего прокурора.

Логика таких предложений заключается в том, что общий надзор — это слишком широкий набор полномочий, дающий этому органу, в совокупности с полномочиями прокуратуры в уголовном процессе, дополнительные преимущества по сравнению с другими участниками процесса. Кроме того, функции общего надзора также возложены на органы исполнительной власти. Если, скажем, Министерство аграрной политики и продовольствия осуществляет государственное регулирование в области сельского хозяйства, то эти же функции по сути выполняет и прокуратура, например, обращаясь в суд в интересах государства или хозяйствующего субъекта в этом секторе экономики.

Эксперты сходятся во мнении, что общий надзор, как и во многих странах, — это прерогатива правительства, министерств, центральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Каждый из этих органов наделен достаточными контрольными полномочиями, чтобы выявлять и должным образом реагировать на нарушения законодательства. При дублировании этих же функций со стороны прокуратуры существенно усложняется проведение государственной политики в различных сферах.

Например, в области строительства присутствуют сразу несколько центров влияния — от Государственной архитектурно-строительной инспекции и до управлений земельных ресурсов. В то же время прокурор, используя свои полномочия по общему надзору, может провести проверку, а затем и подать судебный иск и приостановить строительство или поставить под сомнение легитимность прав на земельный участок, невзирая на разрешительные документы, полученные от других органов. В таких условиях привлечь инвестиции в этот сектор очень сложно, поскольку перспективы бесконечных судебных тяжб отпугивают инвесторов.

В новом законе о прокуратуре мы должны определиться: государству необходим такой дополнительный контроль или нет?

Это же решение мы должны принять и в отношении представительства в судах органами прокуратуры интересов граждан. Украина уже сделала первые шаги по предоставлению гражданам бесплатной правовой помощи. Но повсеместно она должна заработать через несколько лет. Это можно синхронизировать с новым законом о прокуратуре. И тогда не прокурор будет отстаивать интересы гражданина, а сам гражданин сможет бесплатно получить квалифицированную правовую помощь через центры бесплатной правовой помощи. Ведь сегодня прокуратура, представляя в судах интересы граждан, фактически выполняет некоторые адвокатские функции, то есть государство борется в суде с государством.

Если речь идет о несовершеннолетнем гражданине, то его интересы, как считают эксперты, могут представлять органы юстиции. В этом тоже есть определенная логика. При представительстве в судах лиц, требующих медицинской помощи, прокурора, по мнению экспертов, может заменить институт омбудсмена.

Наконец, в случае необходимости защиты интересов государства, в его распоряжении — аппараты министерств и центральных органов исполнительной власти, несущих ответственность за все сферы деятельности: от регулирования банковского сектора, рынка ценных бумаг, бюджетной сферы — до правоотношений в сфере экологии, культуры или спорта. Кроме того, государственные интересы могут и должны защищать органы местного самоуправления, которые уже наделены полномочиями на осуществление общего надзора. Сегодня же фактически речь идет о дуализме контрольных функций.

В некоторых европейских странах прокуратура выполняет функции вне сферы уголовного правосудия. Но при этом она находится либо в составе судебной, либо исполнительной ветви власти. Именно поэтому европейские эксперты иногда соглашаются, что институт общего надзора может быть сохранен, но при этом нам необходимо решить: в какой форме, у каких ведомств и как избежать дублирования функций.

Говорить сегодня о том, как концептуально будут решены эти вопросы в новом законе о прокуратуре, было бы преждевременно. Ответы будут даны в согласованном проекте закона, который необходимо провести через международную экспертизу Венецианской комиссии и затем внести в парламент.

Можно прогнозировать, что решение будет даваться нелегко. Не все еще готовы к таким изменениям. Да и перебои в работе парламента могут помешать скорому принятию закона. Причем даже представители нынешней оппозиции утверждают, что отмена общего надзора будет шагом назад. Чтобы переубедить депутатов, потребуется широкое обсуждение проекта — и в самом парламенте, и на многочисленных "круглых столах", конференциях, в том числе — с привлечением европейских экспертов.

Независимость суда

Для того, чтобы гарантировать независимость всех участников процесса, конечно же, необходимо обеспечить независимость суда. Этого нельзя достичь без внесения изменений в Конституцию Украины, на что не раз обращали наше внимание европейские эксперты. Речь идет об изменении порядка формирования Высшего совета юстиции, а также о лишении Верховной Рады и президента несвойственных им полномочий относительно судебной системы. То есть необходимо исключить любые пересечения законодательной и исполнительной ветвей власти с судебной.

Под руководством президента разработана новая редакция раздела "Правосудие" Конституции Украины, включающая в себя рекомендации, высказанные Венецианской комиссией к закону "О судоустройстве и статусе судей", принятому в 2010 г. в рамках первого этапа судебной реформы. В частности, Высший совет юстиции (ВСЮ) будет формироваться так, как это принято в европейских странах: большинство в нем составят судьи, избранные съездом судей. А всего судьи будут представлены в ВСЮ двумя третями от всего состава.

Чтобы избежать влияния политиков на судейскую карьеру, предложено отказаться от первого назначения на должность сроком на пять лет. Все судьи будут назначаться бессрочно на основании решения Высшей квалификационной комиссии судей и Высшего совета юстиции, сформированного в новом составе.

Из полномочий главы государства будет исключено право ликвидировать суды. И хотя действующий Президент никогда этим правом не пользовался, в украинской практике был пример ликвидации Окружного административного суда г. Киева, чьим решением оказался недоволен ответчик по делу, находящийся в тот период на президентском посту. Чтобы в будущем ни у кого из последующих президентов не было искушения выражать свое несогласие с судебным решением таким способом, это полномочие из президентских функций предложено изъять.

Также предлагается деполитизировать порядок привлечения судей к уголовной ответственности, исключив парламент из цепи принятия этого решения, передав его высшим судебным квалификационно-дисциплинарным органам.

Этот проект был передан в Конституционную ассамблею, которая, в свою очередь, направила его на экспертизу в Венецианскую комиссию. Мы ожидаем ее заключение через несколько месяцев, после чего планируется доработка этого проекта Конституционной ассамблеей с учетом замечаний международных экспертов. Далее глава государства, собственно и начавший реформу в этой сфере, рассмотрит вопрос о внесении этого проекта в парламент.

Если учесть, что сегодня в Верховной Раде большинство политических сил декларируют евроинтеграцию, можно прогнозировать определенный оптимизм по поводу данных изменений в Основной закон.

В то же время, необходимо, чтобы все основные парламентские силы имели одинаковый уровень знаний в области европейского судоустройства. Так как некоторые инициативы политической оппозиции, в частности о возможности увольнения любого судьи по инициативе 45 депутатов, будет сложно объяснить международному сообществу. Также будет нелегко парламенту отказаться от части собственных полномочий в сфере судоустройства. Это было наглядно продемонстрировано в недавнем голосовании за избрание судей бессрочно. Три оппозиционные фракции, выступающие за евроинтеграцию, прямо нарушили январскую 2012 г. резолюцию ПАСЕ и рекомендации Венецианской комиссии к реформе законодательства о судоустройстве, попытавшись реанимировать влияние депутатского корпуса на представителей судебной системы. Суть состоит в том, что после решения Высшей квалификационной комиссии судей и Высшего совета юстиции по рекомендации к назначению судей функция парламента и президента должна быть церемониальной. Президент Украины уже три года своими актами лишь фиксирует решения указанных судебных институтов.

Также если проанализировать как проходили через парламент законы в сфере уголовной юстиции, то следует констатировать, что и УПК и Закон об адвокатуре, имеющие позитивные выводы официальных европейских структур, не были поддержаны оппозицией. И для того, чтобы Украина осуществила полномасштабную завершающую стадию реформы судоустройства и прокуратуры, будет недостаточно политической воли главы государства, сотрудничества украинской власти с международными экспертами и рекомендаций Венецианской комиссии. Нужен серьезный профессионально-политический диалог. И официальная украинская власть выполнит свою часть работы в этих направлениях.