Как не превратить децентрализацию власти в дерибан территорий

Мы двадцать три года жили в доставшейся нам в наследство от Советского Союза вертикально-интегрированной системе власти и экономики. В 90-х годах прошлого века мы приобрели независимость. В некотором роде она для нас была сюрпризом. Но страна продолжала жить по накатанной. У населения не было понимания, что социализм закончился, что началось время свободной экономики. Приобретя независимость, мы не определили изначально, в каком общественно-политическом строе мы планируем жить.

К сожалению, у нас до сих пор нет четкого ответа на этот вопрос: часть населения продолжает жить при социализме и соответственно, справедливо, ожидает бесплатное образование, медицину в полном объеме, обязательное обеспечение работой.

Другая часть населения - представляет средний и малый бизнес, который рос и взрослел с 90-х, принимая все вызовы нового экономического пространства.

Представители среднего бизнеса прошли весь путь развития от наемных рабочих до учредителей собственных бизнесов, формируя новую культуру, в которой главным моментом было понимание того, что, только работая на благо общее, можно получить благо личное.

Сегодня подрастает социально-ответственный бизнес, который работает по принципу экономического патриотизма. Бизнес, который объединяет профессиональных людей, вкладывает новые знания и энергию в то, чтобы развивать свою страну. Поэтому при перестройке как системы управления государством, так и экономикой в целом, нам нужно опираться на эту сознательную и активную часть общества, чтобы взрастить новые региональные элиты. Не плодить очередные "семьи" или местных "князьков", которые захотят подмять под себя и контролировать определенную территорию, а повысить уровень компетенции органов управления на местах именно гражданским обществом, территориальными громадами.

Очень важно включить в процесс, который мы называем децентрализацией, эти сознательные, местные элиты. Но сделать это можно лишь при условии, что мы уберем все страхи, обсуждая те или иные формы децентрализации, а также изучая международный опыт. Надо начать называть вещи своими именами, только тогда мы сумеем разобраться, какая из форм децентрализации государственной власти для нас сегодня наиболее эффективна и приемлема.

К сожалению, нам это пока плохо удается. Недавно я была на конференции по децентрализации власти, где с участием международных экспертов обсуждались разные формы государственного устройства, несколько раз слышала, как докладчик приносил извинения, употребляя слово "федерализация".

Директор Института федерализма Николас Шмитт (Швейцария, г. Фрайбург) отметил, что федерализм — это как раз и есть развитая форма децентрализации. По его мнению, это не догматическая, но очень гибкая форма управления. Шмитт подчеркнул, что многие политики неправильно интерпретируют и концепцию, и понятие федерализма, провоцируя появление множества недоразумений по поводу этого термина. "Это справедливо и для Швейцарии. Мы называем свою страну конфедерацией. И у нас тоже есть на это свои причины", - сказал господин Шмитт.

Он также наполнил, что почти 40% населения планеты проживает в 25 странах, которые представляют собой федеративное устройство. Например, Швейцария, Соединенные Штаты Америки, Бразилия, Германия. Все эти страны являются федерацией. И они весьма успешны.

Сегодня правительство предлагает нам модель децентрализации государственной власти, основанную на том, чтобы делегировать полномочия на самый начальный уровень системы – на уровень территориальных громад. Но готовы ли к этому сами громады? Уже несколько лет благотворительный фонд, почетным президентом которого я являюсь, занимается тем, чтобы изменить подход людей к решению возникающих проблем, образно говоря, чтобы не давать громадам рыбку, а чтобы дать им удочку и научить эту рыбу ловить. Люди хотят изменений в своей жизни, но чтобы реализовать те или иные проекты, у них не хватает знаний и компетенции. Поэтому, на мой взгляд, нужно сначала было бы передать полномочия на уровень региональных элит, которые обладают такими знаниями и опытом.

Призывая села объединяться, авторы реформы местного самоуправления утверждают, что подобным образом будет достигнута как финансовая самостоятельность, так и полнота предоставляемых громаде публичных услуг за счет оживления экономики на их территории. Но полнота публичных услуг на должном уровне потребует намного больше финансовых ресурсов, чем сможет сгенерировать каждая территориальная громада. Хорошо, если начнут объединяться несколько богатых громад с уже развитой инфраструктурой и солидным промышленным потенциалом. А что делать бедным, депрессивным территориям? Снова нужно предлагать какой-то, скорее всего, "горизонтальный" механизм финансового выравнивания, что в свою очередь породит такие же, как и сейчас, разногласия между территориями.

До сих пор в положениях концепции по децентрализации не предложено ни проекта распределения финансовых ресурсов между уровнями на выполнение их полномочий, ни механизма выравнивания финансовой состоятельности территорий. Притом, что социальные услуги по образованию и медицинскому обслуживанию населения должны предоставляться на одинаковом уровне, разность в финансовом обеспечении территорий, несомненно, скажется как на их качестве, так и на возможности их предоставлять.

Отдавать власть в регионы нужно разумно. К сожалению, сегодня еще немногие территориальные громады понимают, как поставить цель и как, на уровне небольшой общины, этой цели достигнуть. Поэтому делегировать на нижний уровень все полномочия - очередная спекуляция, а не децентрализация. Чтобы потом была возможность сказать, мы вам давали полномочия, а вы не захотели их использовать.

Чтобы реформы были удачными, для начала в органах местной власти следует взрастить тот уровень компетенции, который позволит им управлять отданными в регионы полномочиями, обязанностями и финансовыми потоками. Иначе территориальные громады столкнутся с проблемами контроля исполнительных органов местной власти.

И что может дать толчок к развитию бизнеса, если, как и прежде, основные налоги, их размер и ставки, будут определяться исключительно центральной властью? Чем в этом случае та или иная территория может простимулировать и завлечь бизнес? Поэтому наряду с децентрализацией полномочий в обязательствах регионы должны быть наделены и полномочиями регулировать налоговые ставки, предоставлять налоговые льготы и определять правила общения как с бюджетоформирующими предприятиями региона, так и со средним бизнесом.

Во многих федеративных государствах принята практика разрешения субъектам федерации регулировать ставки налоговых сборов в определенных пределах. То есть, устанавливается так называемая вилка. В пределах этой "вилки" правительство территории может регулировать налоговую нагрузку на предприятия, в зависимости от уровня развития экономики как самого региона, так и сферы, в которой работает это предприятие.

Боязнь федерализации связана, прежде всего, с недостаточным количеством информации и понимания этого термина. Федерализация – это союз, объединение. Если в этом союзе и объединении мы абсолютно четко и публично заявим, что хотим быть вместе, что субъекты федерализации не имеют права сецессии, участия в международных отношениях, мы достигнем большого уровня сплоченности в стране и настоящего развития местного самоуправления, в том числе, и его экономической самодостаточности.

Звучат аргументы о том, что Украина не может из унитарного государства превратиться в федеративное. Но давайте вспомним, что мы стали этим унитарным государством, находясь в "железном кулаке" Советского союза. А когда он "разжался", никто не стал учитывать настроения, сложившиеся в разных регионах страны. Не хотела прислушиваться власть к ним и на протяжении 23 лет независимости. Хотя люди открыто говорили о своем видении истории, культурных традиций, о языковых проблемах, о географических, экономических особенностях регионов.

Сегодня нам снова навязывают процесс децентрализации вместо того, чтобы дать возможность людям самостоятельно определиться, чего на самом деле они хотят.

Но надо не просто действовать по красивым схемам других государств, как это предлагает правительство. Безусловно, нужно учиться опыту этих стран, но у нас своя история, свои проблемы. Основная из них сегодня – сохранить территориальную целостность государства. Нам нужно сберечь Украину. А сделать это можно лишь действуя нестандартно, учитывая историческую, культурную и экономическую асимметрию наших регионов.