Почему у Путина не получились реформы

Сегодня, когда критика экономической политики Путина звучит даже от его недавних соратников, самое время вспомнить о том, что нынешний президент России начинал деятельность на этом посту как политик-реформатор. Первое его программное заявление накануне принятия на себя обязанностей главы государства было полно реформаторской риторики, а сформированный в 2000 году кабинет министров принялся реализовывать масштабный план социально-экономических реформ, подготовленный либеральными экономистами и рассчитанный до 2010 года ("программа Грефа"). Спустя десятилетие, однако, разработчики этой программы пришли к выводу о том, что реализовано было менее половины замыслов, причем по ряду направлений реформы почти не продвинулись вообще или имели лишь частичный успех, подчас оборачиваясь непредсказуемыми последствиями.

Казалось бы, у Путина в этот период на руках были политические козыри, которых так недоставало реформаторам эпохи Ельцина: глава государства пользовался значительной общественной поддержкой на фоне роста российской экономики; в Думе сложилось пропрезидентское большинство, одобрявшее законодательные инициативы Кремля, усиление административного потенциала Российского государства и рецентрализация управления страной позволяли правительству отказываться от уступок соискателям ренты на стадии подготовки и принятия решений. Да и сам Путин, казалось, был полон решимости проводить преобразования в жизнь. Но почему их результаты оказались достаточно скромными?

Популярные ссылки на сопротивление реформам со стороны "силовиков-олигархов" или на снижение у Путина стимулов к проведению реформ по мере упрочения его личной власти и роста мировых цен на нефть выглядят явно недостаточными: они не объясняют вариацию исходов реформ на разных направлениях. Почему налоговая реформа в России 2000-х годов оказалась "историей успеха", в то время как "монетизация льгот" потерпела фиаско? Почему унификацию системы оценки знаний выпускников школ посредством ЕГЭ удалось воплотить в жизнь, хотя и с немалыми издержками, а пересмотр функций чиновничьего аппарата и масштабная реорганизация федеральных ведомств не только не привели к дебюрократизации управления, но и повлекли за собой раздувание этих функций?

В недавней статье мы предложили иное объяснение реформ 2000-х годов: опора на бюрократический аппарат как главный инструмент их проведения, подчиненный статус правительства и отсутствие механизмов его политической подотчетности и размазанность преобразований между слабо координировавшими свою деятельность ведомствами изначально задавали почти непреодолимые ограничения на пути преобразований. Такое сочетание условий позволяло рассчитывать лишь на появление небольшого числа "карманов эффективности": ограниченного числа приоритетных направлений, курируемых лично главой государства, где стратегические прорывы оказывались возможны – но их оборотной стороной оказывалось отсутствие продвижения, а то и регресс в других сферах реформ.

Налоговая реформа, успешно проведенная в начале 2000-х годов под руководством Алексея Кудрина, стала исключением, подтверждающим правило: команда реформаторов, изолированная от влияния заинтересованных групп и благодаря президентской поддержке испытывавшая не так много проблем координации с другими ведомствами, оказалась способна в краткие сроки провести в жизнь преобразования, давшие быстрые позитивные результаты. Но концентрация реформ в рамках одного ведомства и быстрая и успешная их реализация оказывались редкостью, а изоляция реформаторов от общества далеко не всегда приносила успех. Та же "монетизация льгот" не служила приоритетом для правительства, сама выступала побочным элементом разграничения полномочий между центром и регионами, в итоге пала жертвой ошибок при расчетах стоимости реформ и неэффективной межведомственной координации. Неудивительно, что она повлекла за собой протесты в ряде регионов, после чего само слово "реформы" почти исчезло из официального языка. В лучшем случае реформаторские начинания внедрялись частично, исподволь и приносили неоднозначные результаты, как произошло с тем же механизмом ЕГЭ, негативно воспринимаемом в обществе. В худшем – проведение преобразований поручалось тем, кто был менее всего заинтересован в их проведении. Так случилось с административной реформой, спущенной на тормозах и сведшейся к бурному росту численности и зарплат чиновничества. Позднее, во времена президентства Медведева, по сходному сценарию развивалась и реформа правоохранительных органов, запомнившаяся как переименование милиции в полицию.

Американский экономист Дани Родрик, рассуждая о реформах в условиях авторитаризма, заметил, что на одного успешного реформатора типа Ли Кван Ю приходится много клептократов типа Мобуту. Российский опыт реформ 2000-х годов говорит о том, что авторитарные лидеры не могут повторить путь успешных диктаторов не только в силу своих личных и политических приоритетов. Те, кто вынужден опираться на неэффективную государственную бюрократию, не готовы рисковать нарушением баланса сил в ее рядах ради достижения успехов в управлении. Поэтому шаги на пути реформ оказываются непоследовательными, а соблазны сохранять статус-кво или пойти по пути упадка и разложения со временем становятся непреодолимыми. Авторитарная модернизация может оказаться временным и сводится к частичному набору мер, а то и вовсе превратиться в демагогическое прикрытие маневров по удержанию власти. Поэтому рассчитывать на эффективную реализацию курса реформ в условиях опирающегося на бюрократию режима электорального авторитаризма и при низком качестве государства нет никаких оснований.