Блог | Почему чиновникам не следует бояться полного декларирования?

В чем суть полного электронного декларирования, предусмотренного Законом "О предотвращении коррупции" (далее – Закон)? Все просто: субъект декларирования должен каждый год, начиная с 2016 года, в установленный срок подавать специальную декларацию, заполнив ее на официальном веб-сайте Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции (далее – НАПК). Форму декларации должно определить НАПК, которое, кстати, на сегодня еще не создано.

Субъектами декларирования являются: 1) субъекты, уполномоченные на исполнение функций государства или местного самоуправления (это народные депутаты Украины, руководители органов исполнительной власти, государственные служащие и должностные лица местного самоуправления, судьи, прокуроры, военнослужащем, полицейские и др.); 2) должностные лица юридических лиц публичного права (ректоры, деканы, директора учебных заведений, главврачи больниц, директора учреждений культуры государственной и коммунальной формы собственности, главные редакторы государственных и коммунальных СМИ, директора государственных предприятий, руководители подразделений указанных учреждений и предприятий и т.п.).

В связи с намерением ввести полное декларирование среди потенциальных его субъектов в последнее время распространяются слухи, которые со временем оформились в коррупционные мифы – и возникла такая себе корупциофобия – страх быть безосновательно обвиненным в коррупции.

Попробую мифы опровергнуть.

Миф 1. Будто лишь в Украине предусмотрена такая жесткая система декларирования и нигде в мире ничего подобного нет.

На самом деле в ч. 5 ст. 8 Конвенции ООН против коррупции предусмотрено: "Каждое Государство-участник стремится... устанавливать меры и системы, обязывающие публичных должностных лиц представлять соответствующим органам декларации, среди прочего, о внеслужебной деятельности, занятиях, инвестициях, активах и о существенных дарах или выгодах, в связи с которыми может возникать коллизия интересов в отношении их функций в качестве публичных должностных лиц". Поэтому за полным декларированием – будущее, но не прошлое.

Начиная с 2004 года, Конвенцию ратифицировало большинство государств мира. Более того, во многих из них (США, Канада, Норвегия, Финляндия, Швеция, Швейцария и др.) постепенно введено декларирование доходов всех без исключения работающих граждан, независимо от причастности к государственной службе.

В Сингапуре государственные служащие еще с 1952 года ежегодно представляют отчеты о своих расходах. Сведения об осуществлении ими значительных расходов, несравнимых с полученными доходами, является основанием для проверки, которая проводится Бюро по расследованию случаев коррупции. В Китае также уже много лет все чиновники декларируют имущество, корпоративные права, банковские вклады, доходы и расходы как свои, так и своих супруга и детей, а также обязаны указывать факт проживания своих членов семьи за границей.

В США государственный служащий обязан предоставлять в Управление по вопросам этики информацию о своих, а также детей, супруга, родителей расходах и доходах, в т.ч.: об источниках происхождения имущества, его составе и стоимости; о депозитах, полученных и выданных займах, кредитах; полученных подарках, стоимость которых превышает (внимание!) $50; транспортных, развлекательных и других услугах, оплаченных не из личных или бюджетных средств (с указанием источника). Кроме того, относительно сотрудников органов полиции сформирована ведомственная система контроля их расходов, которая включает: декларирование расходов, контроль баланса кредитных карт всех сотрудников и получение в банках сведений о сотрудниках, которые являются должниками по потребительским кредитам.

Украина могла избегнуть кланово-олигархического развития и получить шанс для расцвета демократии и экономики. Для этого нужно было еще в 1994 году (сразу после принятия Закона "О государственной службе", в ст. 13 которого было впервые предусмотрено декларирование) ввести декларирование не только доходов и финансовых обязательств, а и имущественного состояния лица и членов его семьи при его вступлении на государственную службу, а также реальную ответственность за несоответствие имущественного состояния законным доходам.

Миф 2. Будто декларировать необходимо все вплоть до нижнего белья.

Закон предусматривает, что декларация должна содержать сведения об имуществе, находящееся в собственности или праве пользования (аренде) декларанта и членов его семьи и другие соответствующие сведения, а именно относительно:

1) имущественного состояния: объектов недвижимости, объектов незавершенного строительства и не принятых в эксплуатацию или право собственности на которые не зарегистрировано; ценного движимого имущества стоимостью свыше 50 минимальных зарплат по состоянию на 1 января отчетного года (в декларации за 2015 год это 50х1378=68900 грн. или около $2500); ценных бумаг, других корпоративных прав; объектов интеллектуальной собственности (например, авторское право) и других нематериальных активов, которые могут быть оценены в денежном эквиваленте;

2) доходов: в виде заработной платы (денежного обеспечения), гонораров, дивидендов, процентов, роялти, страховых выплат, благотворительной помощи, пенсии, доходов от отчуждения ценных бумаг и корпоративных прав и других доходов, а также подарков стоимостью свыше пяти минимальных зарплат (6890 грн. или около $250);

3) имеющихся денежных активов, в т.ч. сбережений, средств на банковских счетах и т.п., совокупная стоимость которых превышает 50 минимальных зарплат (68900 грн. или около $2500);

4) финансовых обязательств: полученных кредитов, займов и т.п.;

5) расходов и всех соглашений, на основании которых у субъекта декларирования возникло или было прекращено право собственности, владения или пользования, размером свыше 20 минимальных зарплат (27560 грн. или около $1000);

6) других данных: юридических лиц, конечным бенефициарным владельцем (контролером) которых является субъект декларирования или члены его семьи; должности или работы по совместительству; вхождение субъекта декларирования в руководящие, ревизионные или надзорные органы общественных объединений, благотворительных организаций, профессиональных объединений, членства в таких объединениях (организациях).

Итак, сведения о нижнем белье можно безнаказанно скрыть. Как и многое другое, что не могут позволить себе скрыть, например, американские чиновники.

Миф 3. Будто чиновник должен декларировать имущество и доходы-расходы всех своих родственников до пятого колена, а если они не дадут ему для этого информацию, то его привлекут к криминальной ответственности.

На самом деле Закон (ст. 46) предусматривает, что субъект декларирования сообщает соответствующие сведения лишь о себе и членах своей семьи, но не обо всех родственниках и других близких лицах.

Не являются членами семьи лица, находящиеся в браке, их дети, в т.ч. совершеннолетние, родители, лица, находящиеся под опекой субъекта декларирования, если они:

1) проживают раздельно (в разных местах) от него или

2) хотя проживают в одном месте (например, в разных квартирах многоквартирного дома), но не совместно и не связаны с этим субъектом общим бытом, или

3) хотя проживают в одном доме, но не совместно (не делят "стол и ложе" или хотя бы "стол", если интимные отношения невозможны) и не связаны общим бытом и не имеют с указанным субъектом взаимных прав и обязанностей.

В случае правового конфликта каждая из этих ситуаций нуждается в доказывании. Очевидно, что легче всего доказать наличие первой, а тяжелее всего – третьей ситуации. Для их доказывания всякий раз нужно опираться на точное определение признаков "общее проживание", "связанность общим бытом", "взаимные права и обязанности".

Миф 4. Будто если члены семьи не предоставят чиновнику информацию для декларирования, то его привлекут к криминальной ответственности.

На самом деле в случае отказа члена семьи предоставить сведения для заполнения декларации субъекта декларирования НАПК проводит полную проверку декларации, а также самостоятельно проводит полную проверку информации, которая подлежит отражению в декларации, относительно всех членов семьи субъекта декларирования (ч. 6 ст. 46 и ч. 1 ст. 50 Закона).

Понятно, что если в результате такой проверки нарушений субъектом декларирования антикоррупционного и налогового закона и членом семьи – налогового закона не выявлено, то и ответственность этих лиц настать не может.

Миф 5. Будто уголовная ответственность наступает автоматически за ошибки в декларации.

На самом деле субъект декларирования не несет ответственность за представление заведомо недостоверных сведений в декларации, если он:

а) своевременно воспользовался своим предусмотренным Законом (ч. 4 ст. 45) правом исправить выявленные им в декларации ошибки;

б) не знал и не должен был знать о действительной стоимости объектов декларирования, которые находятся в его владении или пользовании;

в) отразил в декларации тот факт, что член его семьи отказался предоставить ему сведения для заполнения декларации, и изложил всю известную ему информацию о таком члене семьи.

Миф 6. Будто если субъект декларирования по забывчивости или другим причинам не подаст декларацию своевременно (до 1 апреля), то уже 2 апреля его привлекут к криминальной ответственности.

На самом деле Закон (ч. 3 ст. 49) предусматривает: если по результатам контроля установлено, что субъект декларирования не подал декларацию, НАПК письменно сообщает ему о факте непредставления декларации, и субъект декларирования должен в течение 10 дней подать ее. Вместе с тем, субъект получает шанс исправить свое упущение. В случае, если субъект подаст декларацию в течение 10 дней со дня получения напоминания от НАПК, он должен быть привлечен к административной ответственности – в виде штрафа – по ч. 1 ст. 172-6 КУпАП. Если же и после этого сообщения субъект не подаст декларацию, то лишь тогда его действия наказываются по ст. 366-1 Уголовного кодекса Украины (далее – УК).

Кроме того, субъект декларирования, выявив ошибки в представленной им декларации, имеет право просить предоставить ему возможность эти ошибки исправить самостоятельно. НАПК может предоставить еще 10 дней для исправления ошибок – и в этом случае представление декларации считается несвоевременным с одиннадцатого дня после завершения периода, предоставленного для исправления ошибок (ч. 4 ст. 45 Закона).

Выскажу мысль, что законодатель напрасно установил именно уголовную ответственность за декларирование недостоверной информации и умышленное непредставление декларации. Во-первых, само по себе это деяние не является коррупционным правонарушением, поскольку не содержит определенных в Законе (ст. 1) признаков коррупции. Во-вторых, деяние, предусмотренное ст. 366-1 УК, относится к категории преступлений небольшой тяжести. Поэтому в подавляющем большинстве случаев суд будет уполномочен, а в некоторых случаях – обязан освободить виновное лицо от уголовной ответственности или от наказания (для такого освобождения фактически достаточно лишь признания подсудимым своей вины), или заменить наказание более мягким, т.е. вместо лишения свободы назначить общественные работы, исправительные работы или штраф (см. статьи 45–48, 65–69, 74–79 и др. этого же Кодекса). Поэтому более правильно установить за указанные деяния административную ответственность и наказывать реальным наказанием в виде штрафа, соединенного с лишением права занимать определенные должности.

Миф 7. Будто финансовый контроль предусматривает также мониторинг образа жизни чиновников, который фактически будет осуществляться тайным путем, схожим на оперативно-розыскную деятельность.

На самом деле мониторинг – это отслеживание, проведение ряда однотипных замеров исследуемого объекта и дальнейшее сравнение результатов для выявления определенных тенденций или переменных. Иными словами, это процесс, который можно сравнить с ведением Дневника наблюдения за погодой, знакомого каждому из нас со школьных лет.

Согласно Закону (ст. 51), НАПК осуществляет лишь выборочный мониторинг образа жизни отдельных субъектов декларирования с целью установления соответствия их уровня жизни имеющимся у них и членов их семьи имуществу и полученным ими доходам. Как избираются объекты мониторинга? На основании информации об указанном несоответствии, полученной от физических и юридических лиц или из СМИ.

Мониторинг образа жизни осуществляется с соблюдением законодательства о защите персональных данных и не должен предусматривать чрезмерного вмешательства в право на неприкосновенность личной и семейной жизни лица.

Установление несоответствия уровня жизни субъекта задекларированным им имуществу и доходам само по себе не тянет за собой юридической ответственности, а лишь создает основание для осуществления полной проверки его декларации. В случае установления несоответствия уровня жизни НАПК предоставляет возможность субъекту в течение 10 дней предоставить письменное объяснение. В случае же выявления по результатам мониторинга признаков коррупционного правонарушения НАПК будет информировать об этом соответствующий орган досудебного расследования.

В заключение добавлю: в Украине должна быть введена профессиональная государственная служба типа немецкой. Лицо в возрасте с 18 до 34 лет, получив соответствующее образование и имея уровень школьных или университетских знаний не меньше 4 по 5-балльной шкале оценки, имеет право посвятить себя государственной службе, где оно будет иметь как четкие полномочия и ответственность, так и надлежащий, довольно высокий уровень социальной и правовой защиты. Успешно пройдя конкурс и специальное обучение, такое лицо занимает должность в государственном аппарате и вместе с тем лишается возможности быть причастным к предпринимательской деятельности, получать выгоды от нее. Если через определенное время оно убедится, что ошиблось в своем жизненном выборе, такое лицо, конечно, имеет право оставить должность, но снова возвратиться на государственную службу по закону оно больше никогда не сможет. При таком порядке проблем с заполнением деклараций в принципе быть не должно.