О доходах НБУ
Когда деньги делались из золота или серебра, граждане могли пойти на монетный двор и превратить имеющиеся у них металлические слитки в монеты. Соверен (сеньор), гарантируя ценность этих монет, сохранял за собой определенный процент слитка, и это называлось сеньоражем.
Ф. Бэкон
Начнем с крайне любопытного факта. Мировой судья южноитальянского города Лечче вынес вердикт, согласно которому обычай Итальянского Центробанка оставлять за собой разницу стоимости (сеньораж) за печатание бумажных денег незаконен, и что эти деньги должны быть возвращены их законным владельцам - гражданам Республики Италия. Сумма, о которой идет речь, составляет в общей сложности 5 миллиардов евро за печатание бывшей национальной итальянской валюты лира за период с 1996 по 2003 годы. После 2003 года, вопрос печатания бумажных денег перешел под юрисдикцию Европейского Центрального Банка. Сеньораж - это разница между стоимостью произведения банкнот и их номинальной стоимостью. Тяжба была поддержана итальянской ассоциацией потребителей ADUSBEF, которая занимается особенно исками, связанными с банковским делом, финансовыми и почтовыми службами, а также страховками. Адвокаты Центрального Банка воспротивились иску, назвав его требования «необоснованными».
Еще один факт из этой сферы. Экспансия доллара позволяет Соединенным Штатам получать так называемый сеньораж - доход, возникающей из разницы между покупательной способностью эмитированный валютой и стоимостью ее эмиссии. Скажем, печатание 100-долларовой купюры обходится менее чем в $0,5, а ее покупательная способность равна как раз $100. Следовательно, $99,5 составляет чистый доход эмитента, его сеньораж. Эмиссия безналичных денег обходится еще дешевле.
Что же это получается, спросит уважаемый читатель, экстраполировав ситуацию на Украину? Вот где «собака зарыта»! Вот кто является самым прибыльным субъектом хозяйственной деятельности в нашей стране! Торговля оружием, наркотиками и девицами легкого поведения по своей рентабельности и прибыльности не идет ни в какое сравнение с печатанием денег на банкнотно-монетном дворе НБУ? Вот кого надо бы срочно «раскулачить» с целью ликвидации дефицита государственного бюджета? Так ли все это? Вопрос сложный. Нет, даже сложнейший! И однозначного ответа на него нет. Поэтому попробуем рассмотреть проблему под разными углами зрения.
В бюджете этого года крайне малозаметна прибыль Нацбанка как категория доходов бюджета. Но, имущество НБУ - государственная собственность, значит, мы имеем достаточно обоснованное право требовать перечисления в госбюджет максимально возможной суммы денег. Кроме этого, НБУ реализует монополию по денежной эмиссии и организации денежного обращения, а это самая прибыльная монополия во всем мире. Печатание денег - самый доходный вид деятельности. Во всех странах мира эта монополия государственная. У нас она тоже формально государственная, а, по сути, стала частной. Поскольку НБУ полностью замкнул на свои ведомственные интересы ее использование.
В продолжение этой весьма логичной точки зрения заметим, что Национальный банк не является организацией, преследующей увеличение прибыли в качестве уставной цели своей деятельности, поэтому он не должен получать прибыль, и всю прибыль, которая у него образуется сверх неких фондов, которые должны обеспечивать развитие НБУ как организации, он должен отправлять в бюджет. Сколько это будет от полученной прибыли до формирования необходимых фондов (50% или 30%) сказать трудно, надо смотреть реальную статистику: если у НБУ после формирования своих фондов, в том числе фонда материального поощрения сотрудников, социального развития и т.д., остается нераспределенная прибыль, то она, по идее, должна направляться в бюджет. Нацбанку прибыль как таковая в принципе не нужна. Главное – обеспечение его разумных (подчеркиваю – разумных) расходов за счет формируемой прибыли. Тогда объем прибыли сверх этих расходов, которые могут покрываться за счет прибыли, должен перечисляться в бюджет.
Как мы заметили выше - основная функция Национального Банка Украины – эмиссионная – приводит к формированию эмиссионного дохода. Кроме того, НБУ реализует целый ряд хозяйственных функций, которые теоретически могут быть выведены из него. Система платежно-расчетных отношений – коммерческая в большинстве стран мира функция, которая осуществляется системой расчетных банков. У нас ее существенную часть (Национальная система электронных массовых платежей) осуществляет Нацбанк. Эта деятельность может быть выведена за рамки НБУ и проводиться на коммерческих условиях. Тогда это основание для получения прибыли, в некотором смысле, исчезает, соответственно, будет налоговая технология перечисления этой прибыли. Здесь есть два пути: увеличение бюджетной компоненты за счет Нацбанка, передача хозяйственных функций в выведениях (тогда эта соответствующая деятельность будет облагаться налогами и прибыли просто будет меньше); и второе – обоснование неких разумных активов отчисления прибыли в распоряжение Нацбанка и начисление оставшейся части прибыли в бюджет. Я полагаю, придется идти и тем, и другим путем, потому что выделение из состава НБУ тех подразделений, которые занимаются несвойственными ему функциями, - дело достаточно длительное.
Но было бы несправедливо не рассмотреть иную точку зрения на проблему доходов НБУ. Точнее сказать – на проблему эмиссионного дохода, ибо выполнение несвойственных Нацбанку функций, приведенных выше, да и услуги по инкассации однозначно целесообразно передать иным структурам. А вот с эмиссионным доходом все несколько сложнее. Собсвтенно сеньораж возник еще в феодальную эпоху: во времена моно- и биметаллического обращения сюзерен получал исключительное право чеканить деньги. И разницу между номиналом и реальным содержанием серебра или золота каждый такой сеньор забирал себе в качестве налога, отсюда и сеньораж. Где-то в ХVI веке функцию чеканки денег взяли на себя короли. Проблема состояла в том, что они имели право выпускать сколько угодно денег. Когда их оказывалось в несколько раз больше, чем товаров, росли цены. Поэтому в экономическом смысле сеньораж — это инфляционный налог. Вот какой интересный поворот! Первыми опасность увидели американцы, и в начале прошлого века в США создают единый эмиссионный центр - Федеральную резервную систему. Другим толчком к установлению монополии центрального банка на выпуск денег была Великая депрессия 30-х годов. В конечном итоге, человечество пришло к цивилизованной системе, при которой правительства на равных условиях с другими участниками рынка получают деньги только от рынка.
Был ли сеньораж в Украине? Был. Кто им воспользовался? Правительство. С ноября 1992 года, то есть момента запуска в обращение купонокарбованца, оно получило несколько десятков миллиардов гривен прямых кредитов Национального банка, которые до сих пор не возвращены. С развитием национальных банков и переходом от биметаллического денежного обращения к банкнотно-бумажному изменилась и форма сеньоража: теперь это доходы национального банка, получаемые от передачи на кредитной основе только что напечатанных денег коммерческим банкам. Эти доходы накапливаются, за их счет покрываются затраты самого Нацбанка, а излишки передаются правительству, ведь НБУ, согласно закону, не являемся прибыльной организацией.
И те, кто ратует за полнее перечисление эмиссионного дохода в государственный бюджет не до конца природы центрального банка страны. Считают, что, как и столетия назад, сеньораж - это разность между номиналом и себестоимостью производства банкнотных денег. Хотя мир уже давно изменился, никто не использует в обороте деньги из серебра или золота.
Не менее двойственно обстоит ситуация и с печатанием акцизных марок для ГНАУ или бланков паспортов для МИДа. Глупо спорить – непрофильный для Нацбанка вид деятельности. Но, ведь вроде как никто другой в Украине не располагает оборудованием для столь сложной и качественной печати. Кроме этого банкнотно-монетный двор НБУ чеканит ордена и медали. Опять же, можно передать этот вид деятельности иной структуре. Но в сравнении с коммерческими структурами чеканка орденов и медалей Нацбанком намного дешевле.
И здесь мы подходим к сакраментальнейшему вопросу – а не слишком ли высокая самостоятельность у Национального банка Украины? Сложность сегодняшних экономических проблем, вызванных возрастанием международных денежных потоков и прозрачностью границ, радикальным изменением всей мировой экономики, требует высочайшего профессионализма государственных органов, ответственных за пр оведение денежно-кредитной политики. Только центральные банки, обладающие достаточным авторитетом, способны решить эти вопросы. Чаще всего независимость центральных банков не столько проистекает из законодательства, сколько обеспечивается традициями взаимоотношений с властью, личностью руководителя банка и т.д. Разумеется, подобная независимость не предполагает полного отмежевания от проводимой правительством политики, однако в случаях необходимости препятствует давлению со стороны правительственных органов.
Законодательство разных стран предусматривает различные формы взаимодействия центробанков и органов государственной власти. В Великобритании, Франции, Италии, Японии и некоторых других странах министерства финансов уполномочены давать инструкции центральным банкам, однако на практике такие случаи довольно редки. Как правило, согласие достигается на заседаниях правительства, союзов предпринимателей и банкиров и находит отражение в подписании представителями министерства финансов и центрального банка совместных заявлений.
Законодательством ряда стран предусмотрена отчетность центральных банков перед парламентами. Так, Федеральная резервная система США представляет конгрессу отчет о своей деятельности 2 раза в год, а центральные банки Германии и Японии направляют отчеты в парламенты своих стран ежегодно. Право центрального банка самостоятельно определять финансовую политику страны обычно обеспечивается несколькими способами. Во-первых, его руководители (председатель правления, члены совета директоров) назначаются или избираются на срок, значительно превышающий срок полномочий назначающего лица или органа, причем без права досрочного отзыва. Так, управляющий Немецкого федерального банка назначается сроком на 8 лет, президент и члены совета управляющих ФРС в США - на 14 лет. Досрочная отставка председателя применяется лишь в случае совершения им уголовного преступления, установленного вступившим в законную силу приговором суда, или в случае систематического нарушения законодательства, регулирующего деятельность центрально го банка (помимо отставки по личному заявлению или по состоянию здоровья). Во-вторых, законодательство закрепляет за центральным банком возможность отказа от финансирования бюджетного дефицита и предоставления правительству необеспеченных кредитов. Бесплатное и льготное кредитование бюджетного дефицита или запрещается вообще, или резко ограничивается и жестко лимитируется. Но – именно бесплатное и льготное, как это практиковалось в Украине.
Перейдем к конкретным примерам. В Германии Бундесбанк наделен правом запрещать правительству любые действия, нарушающие стабильность цен. Прямое кредитование немецкого правительства разрешено со строгими ограничениями. Главный банк Германии подотчетен парламенту. Согласно законодательству, он не обязан выполнять указания федерального правительства. Но федеральное правительство может принимать участие во всех заседаниях центрального совета банка (без права голоса), предлагать вопросы для обсуждения и вносить предложения.
В США главная функция ФРС – обеспечение стабильности цен и другие действия, которые могут ей противоречить (например, стимулирование занятости). Прямое кредитование правительства запрещено. ФРС подотчетна парламенту. Но, решения ФРС не подлежат ратификации со стороны президента или любого работника правительства. Однако ФРС действует обычно в рамках общих целей финансовой политики, проводимой правительством.
Во Франции опять же главная функция Центробанка - это стабильность цен Руководитель центрального банка назначается Кабинетом министров. Но, приносит присягу президенту. До истечения срока полномочий глава французского Центробанка отозван быть не может. Прямое кредитование правительства разрешено с ограничениям. По кадровым вопросам, а также по проекту распределения прибыли решения генерального Совета Национального банка требуют одобрения со стороны Министра финансов.
В Италии главная функция Центробанка - стабильность стоимости национальной валюты. Прямое кредитование правительства разрешено без ограничений. Подотчетен исполнительной власти – Казначейству Италии. Центробанк Италии обязан следовать всем его рекомендациям. Выступает в качестве правительственного консультанта.
В Японии главная функция центрального банка - обеспечение стабильности цен, но без права вмешиваться в деятельность правительства Прямое кредитование правительства разрешено без ограничений. Подотчетен центральный банк Японии парламенту.
В Англии главная функция Центробанка - обеспечение стабильности национальной валюты. Прямое кредитование правительства разрешено без ограничений. Центральный банк Англии подотчетен Казначейству и даже находится под его полным контролем. Обязан следовать всем рекомендациям Казначейства. Фактически обладает лишь консультативной функцией.
В развивающихся странах ситуация иная. Здесь центробанки рассматриваются в первую очередь как средство тотального государственного контроля над сферой денежно-кредитного обращения и финансирования неэффективного производства. Хотя центральные банки в таких странах могут и не быть юридически связаны указаниями правительства, тем не менее, на практике они чрезвычайно подвержены его давлению. Отчасти это объясняется тем, что власть закона в таких государствах слаба. С другой же стороны, слишком сильны политические мотивы. Когда растет безработица - а это неизменный признак экономики посткоммунистических государств, - законодателей не интересует то, что она носит структурный характер и не является результатом кредитно-денежной политики. Они помнят лишь о предстоящих выборах.
В большинстве стран центральные банки обладают значительной независимостью, причем в последние годы наблюдается тенденция к её усилению. Означает ли это, что центральные банки – институты, наделенные огромнейшими полномочиями – никаким образом не подотчётны обществу? Независимость Центрального банка никак не исключает его информационной прозрачности перед обществом, а, напротив, предполагает её. Ведь если центральный банк действительно обладает независимостью, его прозрачность не может ей повредить. Более того, только в случае, если он объясняет обществу, что, как и зачем он делает, общество перестанет посягать на его “чрезмерную” независимость, отдав должное профессионализму его команды.
Независимость ЦБ является ключевым фактором эффективности его деятельности. Так, например, мировой опыт свидетельствует о том, что в странах с более независимыми центральными банками средний темп инфляции оказывается ниже. Однако считается также, что для выполнения различных задач требуется различная степень независимости. Кроме того, независимость должна сочетаться с информационной прозрачностью ЦБ и его подотчётностью перед обществом.
Когда говорят о независимости ЦБ, то имеют в виду независимость в выборе целей и/или средств достижения этих целей. Как правило, функции и задачи Центрального банка определяются национальным законодательством о центральном банке. Однако цели политики ЦБ могут быть прописаны в законе недостаточно чётко. Так, например, в законе о Федеральной Резервной Системе США говорится, что задачей центрального банка является “стабильный уровень цен, а также высокие выпуск и занятость”. Никаких количественных параметров текст закона не содержит, поэтому вопросы о том, какой уровень инфляции считать приемлемым, следует ли “подогревать” экономику или же, вместо этого, стремится сглаживать циклические колебания средствами денежно-кредитной политики, что важнее – низкая инфляция или высокая занятость – остаются на откуп самому ФРС. В этом случае председатель ФРС сам определяет относительную важность различных задач (т.е. устанавливает веса целевых переменных в целевой функции) и выбирает количественные ориентиры для целевых переменных. Можно сказать, что ФРС обладает достаточной независимостью в выборе целей денежно-кредитной политики.
С другой стороны, например, Резервный банк Новой Зеландии обязан удерживать инфляцию в законодательно определённом диапазоне (не более 3% в год). Точное значение целевого ориентира для инфляции определяется в ходе переговоров между Министерством финансов и банком. Если принять во внимание тот факт, что попытки увеличить ВВП методами денежно кредитной политики, в конечном счете, приведут к инфляции, следует признать, что Резервный банк Новой Зеландии не является независимым в выборе целей. Европейскому Центральному банку (ЕЦБ) предписано не допускать инфляции выше 2% в год. Очевидно, что в этом случае, ЕЦБ также не является независимым в выборе целей денежно кредитной политики. Таким образом, если цели политики центрального банка определены законодательством недостаточно чётко, так что остаётся некоторый простор для “конкретизации” цели самим центробанка вплоть до выбора количественных параметров, и если никто не может повлиять на решения центробанка, принимаемые в установленных рамках, то можно говорить об определённой степени независимости центрального банка в выборе целей политики.
Другой вид независимости – это независимость в выборе средств достижения целей (инструментов политики). Независимость в выборе средств предполагает, что способы достижения цели могут быть какие угодно, то есть Центробанк волен делать всё, что он сочтёт необходимым для того, чтобы достичь целей. В принципе, законодательство может накладывать определённые ограничения на свободу центрального банка в выборе инструментов. Так, например, считается бесспорным, что рост денежной массы рано или поздно приведёт к пропорциональному росту цен, однако связь между предложением денег и инфляцией в большинстве экономик является нестабильной. В частности, не всегда очевидно, с каким лагом денежная экспансия влияет на цены. В этой связи, по-видимому, имеет смысл “перепробовать” весь ассортимент имеющихся средств, т.е. пытаться таргетировать денежную массу, процентную ставку или номинальный обменный курс по отдельности или в какой-то комбинации, чтобы в конце концов выбрать наилучшее средство.
И здесь мы возвращаемся к тому, что было в начале. Дело в том, что другой потенциальный косвенный “канал воздействия” – это утверждение сметы расходов центрального банка (в нашем случае – Национального банка), включая должностные оклады председателя и его заместителей, а также членов правления. Следует сказать, что помимо денежно кредитной политики и банковского надзора, центральный банк оказывает ещё ряд важных услуг экономике, таких как поддержание системы расчётов и обслуживание денежно-наличного оборота. Выполнение этих услуг сопряжено с издержками, например, затратами на хранение, пересчёт, транспортировку и проверку наличных денег. В принципе, такие расходы должны компенсироваться Нацбанку. Если у заинтересованных лиц есть способ влиять на зарплату председателю и смету расходов НБУ, то это может создать “благоприятные” условия для торга с Нацбанком по тем или иным вопросам и, таким образом, подорвать независимость НБУ в принятии решений.
Косвенным свидетельством отсутствия независимости центрального банка может служить высокий средний темп инфляции в экономике, о чём упоминалось выше. Это наблюдение часто приводится в качестве аргумента, когда говорят о том, что предпочтительнее использовать темп инфляции в качестве ориентира денежно кредитной политики, по сравнению, например, с денежной массой. Низкая инфляция может означать, что центральный банк страны не подвержен влиянию групп интересов, а значит, служить «лакмусовой бумажкой» независимости главного банковского учреждения страны.
Информационная прозрачность НБУ перед обществом является балансирующим фактором по отношению к независимости. Подобно тому, как независимость позволяет Нацбанку принимать самостоятельные и эффективные решения, информационная прозрачность имеют целью создать стимулы для НБУ действовать в интересах общества. Информационная прозрачность предполагает, что Нацбанк периодически или постоянно с той или иной степенью подробности рассказывает о том, какие цели и почему он преследует, какие средства он использует, каких результатов он добился. Практика, предусматривающая опубликование сведений, касающихся политики центрального банка, так или иначе заведена во всех странах. Так, в США, например, принято публиковать протоколы заседания Федерального комитета по операциям на открытом рынке, который, в частности, принимает решения об изменении целевого уровня краткосрочной процентной ставки. Кроме того, глава ФРС периодически выступает с отчётом перед Конгрессом.
Подводя итоги, замечу, что делать однозначные выводы о целесообразности (или отсутствии) таковой подчиненности Нацбанка правительству, парламенту или Президенту автор не решился бы. Многое зависит от специфики задач. Стоящих пред НБУ в данном конкретном отрезке времени. Не вызывает вопрос лишь необходимость информационной прозрачности Нацбанка Украины.