Видео дня
Фесенко: административная или ад-МИНИ-стративная реформа?
В стране объявлена админреформа. Правда, их было уже немало. Получится в этот раз? Или снова сработает «закон Паркинсона»: каждое новое кресло порождает еще десять новых, а после «сокращений», чиновников становилось больше на 20-30%. Прокомментировать первые шаги реформы «Обозреватель» попросил директора Центра политического анализа «Пента» ВЛАДИМИРА ФЕСЕНКО
Владимир Вячеславович, возможно ли, без админреформы провести остальные реформы в Украине? Без нее, скорее всего, любая реформа не имеет шанса в нашей стране состояться: качество управления оставляет желать много лучшего… Какова, на ваш взгляд, будет эффективность этой админреформы?
Я бы не рассматривал административную реформу как универсальный ключик к успешному проведению всех остальных реформ. Международный опыт показывает, что многие экономические и социальные преобразования проводились без админреформы, и, наоборот, достаточно часто админреформа проводилась вне прямой связи с другими реформами и имела самодостаточное значение.
Но вот без качественных изменений в нынешнем госаппарате вряд ли удастся провести успешные и качественные преобразования в других общественных сферах. И здесь не все так просто. Во многих восточноевропейских странах - в странах Балтии, а также в Грузии на первом этапе реформ вместо классической админреформы проводилось масштабное и качественное кадровое обновление госаппарата, особенно на высшем и среднем уровне. Реформы осуществлялись новыми руководителями, которые являлись носителями реформаторских идей и сами воплощали их в жизнь. У нас это сейчас вряд ли возможно по многим причинам.
Попытки провести админреформу предпринимались еще при президентстве Л.Кучме. Тогда началась реформа госслужбы. Был эксперимент с введением института госсекретарей. Однако другой эксперимент – с конституционной и политической реформой 2004 года – все эти попытки остановил и направил в другое русло. Произошла почти тотальная (особенно в высших и средних звеньях управления) и чрезмерная партизация системы госуправления. Должности руководителей госаппарата стали распределяться по партийно-квотному принципу, что в условиях коалиционного принципа формирования правительства привело к разбуханию этого аппарата и его зависимости от политической конъюнктуры.
Та админреформа, которая была заявлена у нас в декабре 2010 года, не сводится только к банальному сокращению штатов. Предпринята попытка серьезных структурно-функциональных изменений на уровне центральных органов исполнительной власти. Насколько она окажется успешной, покажет время.
Эффективность реформы зависит не столько от масштабов преобразований, сколько от их системности и последовательности. Для успеха админреформы необходимы и качественные кадровые изменения в самом госаппарате, и жесткая системная борьба с коррупцией, и модернизация управленческих практик. Эффективность админреформы будет зависеть и от степени сопротивления этой реформе в самом госаппарате. Судя по всему, скрытое сопротивление заявленным преобразованиям уже оказывается.
Что делать дальше? Проводить структурно-функциональные изменения на уровне местной власти. Продолжать реформы госслужбы. На мой взгляд, необходима ее кардинальная департизация. Но пойдут ли на это в нынешних политических условиях? Давно уже стоит и вопрос о реформе местного самоуправления и административно-территориальной реформе. Но эти реформы логично проводить в рамках новой волны конституционных преобразований.
Реорганизация исполнительной власти при президентской форме правления – это обычное явление для многих стран третьего мира. Что произошло в результате этой реорганизации?
Реорганизация исполнительной власти – это создание новых и ликвидация старых органов исполнительной власти. Те административные изменения, которые заявлены у нас в декабре 2010 года, все-таки выходят за рамки обычной реорганизации исполнительной власти. Речь идет не только о сокращении числа министерств и других центральных органов исполнительной власти. Предполагается структурная оптимизация около 10 тысяч функций исполнительной власти, а также четкое разделение функций различных органов исполнительной власти. Всего определено 6 типов центральных органов исполнительной власти: Министерство, Служба, Инспекция, Агентство, независимые регуляторы и органы со специальным статусом.
Министерства должны будут заниматься выработкой государственной политики в тех отраслях и общественных сферах, которые относятся к их компетенции, а также будут контролировать деятельность других центральных органов исполнительной власти, находящихся в его подчинении. Главная функция Служб — предоставление государственных услуг гражданам и юридическим лицам. Инспекция должна осуществлять надзор и контроль за соблюдением и выполнением законодательства. Агентства будут наделены управленческими функциями относительно государственного имущества, и будут предоставлять услуги юридическим лицам, связанным с объектами государственной собственности.
Подобное разделение функций соответствует современным европейским практикам. Проблема в другом – насколько удастся эту идею реализовать на практике. Ведь из-под прямого контроля министерства выводится распоряжение большей частью бюджетных средств. Именно за контроль над бюджетными ресурсами и развернется скрытая, но упорная и жесткая борьба.
Еще одно важное нововведение – все руководители центральных органов исполнительной власти будет назначаться не министром, а Президентом по представлению Премьера. Помимо расширения влияния главы государства на систему исполнительной власти, это еще и способ предохранения от саморасширения министерств и других центральных органов исполнительной власти. Как это будет работать? Опять-таки вопрос открытый.
Но изменений предполагается много и достаточно существенных.
Таких сокращений-админреформ у нас уже было с десяток, и все они доказали свою неэффективность. Есть ли сегодня гарантии, что предпринятые шаги окажутся эффективными?
Любая административная система работает в рамках цикла «сокращение - расширение». Поэтому риски очередного расширения госаппарата, конечно же, существуют. И если заявка на админреформу сведется к очередному сокращению аппарата без качественного изменения управленческих практик, то все, увы, повторится. Вот, кстати, похожую реформу в первой половине двухтысячных провели в России, но она была неудачной. А неудача админреформы в России как раз и связана с тем, что там все свели к формальным структурным изменениям, не подкрепив их системной борьбой с коррупцией и внедрением новых управленческих практик. В итоге там опять ставят вопрос об очередном сокращении госаппарата.
Не получится в итоге, что формируется «могучая кучка», которая будет решать судьбу украинской экономики и формировать украинскую экономическую политику.
Если и говорить о «могучей кучке», влияющей на экономические реформы, то это – Президент В.Янукович, Премьер Н.Азаров, глава Администрации Президента С.Левочкин, его первый зам. И.Акимова, курирующая подготовку реформ в Администрации Президента, и два вице-премьера А.Клюев и Б.Колесников. Даже С.Тигипко в эту «кучку» не входит. Его участие в выработке экономической политики скорее косвенное.
Если говорить об административной реформе, то состав «могучей кучки» несколько другой - Президент В.Янукович, С.Левочкин, министр юстиции А.Лавринович, возможно, И.Акимова. Со стороны правительства на процесс влияют Премьер Н.Азаров и А.Клюев, но они, судя по всему, не принимали прямого участия в разработке административной реформы. И в этом была своя логика.
В контексте административной реформы и экономической политики более важны другие кадровые решения. К примеру, останется ли заместителем министра экономического развития В.Пятницкий? И если нет, то кто и в каком статусе будет курировать переговоры с ЕС по созданию зоны свободной торговли Украины с Евросоюзом. Вот от таких кадровых решений во многом будет зависеть внешнеэкономическая политика страны.
В Кабмине утверждают, что у админреформы главная цель – повысить эффективность и качество госуправления. Но государство – не эффективный управленец. Где брать новые кадры?
Тезис о государстве как неэффективном управленце – это расхожий либеральный штамп. Он во многом справедлив, когда речь идет о хозяйственном управлении. Но надо понимать и другое: цели, принципы и формы государственного управления существенно отличаются от целей, принципов и форм бизнес-менеджмента. Бизнес-менеджер должен стремиться к максимизации прибыли, государственный топ-чиновник в идеале, в своем целеполагании должен исходить из общественных интересов, стремиться к некоему общественному благу (в той форме как оно понимается в конкретных исторических условиях).
В Европе существует традиция автономной и привилегированной госслужбы. Чиновников готовят в специальных, элитных учебных заведениях. У них особый общественный статус и карьерный режим. Административная деятельность не может сочетаться с политической активностью (за исключением работы в правительстве, где статус политической и административной деятельности хотя бы формально, но также разграничивается).
Конечно же, современное государство черпает новые кадры в том числе и из бизнеса, даже в Европе (просто ситуация существенно различается по отдельным странам). Опыт бизнес-менеджмента может способствовать модернизации и повышению эффективности государственного управления. Но есть и обратная сторона медали. В такой стране, как Украина, бизнесмен, пришедший в госуправление – это дополнительные коррупционные риски, это потенциальный конфликт интересов.
Практика успешных новых демократий показывает, что новых чиновников надо выращивать почти с чистого листа, на основе новых общественных и управленческих практик, вне среды, зараженной коррупцией и старыми бюрократическими традициями. В Грузии, Литве, Польше, Эстонии и многих других новых демократиях новые управленцы приходили из новых политических сил, общественного сектора, различных профессиональных сообществ, а иногда и просто со студенческой скамьи. Затем уже в процессе работы идет естественный отбор людей с явно выраженными организаторскими способностями. Но это – скорее кадровые революции, нежели административные реформы. Парадокс ситуации в том, что в случае кадровых революций не вполне приемлемы классические способы формирования корпуса госслужащих, особенно его высшего и среднего звена.
Но у нас совсем другая ситуация. Нет оснований ожидать кадровую революцию. А точечное кадровое обновление не всегда дает эффект. Новые и молодые управленцы, которых, кстати, уже немало в украинском госаппарате, вынуждены приспосабливаться к существующим практикам работы. Не они меняют систему, а система адаптирует их под себя.
К тому же, если кадровую политику проводить на основе земляческих и бизнесовых связей, либо партийно-политических преференций, то эффект кадрового обновления может быть минимальным, а то и вовсе негативным.
Есть ли плюсы у первых шагов реформы?
Конечно, есть. Заслуживает одобрения сама попытка модернизации и структурно-функциональной оптимизации системы госуправления. Потом сокращение примерно на треть числа министерств, сокращение числа других органов исполнительной власти, сокращение количества вице-премьеров, заместителей министров – это пусть и формальный, но шаг вперед. Самое главное – это попытаться изменить консервативную и коррумпированную административную машину, даже с учетом рисков возможной неудачи. Это лучше, чем сохранять бюрократическое статус-кво.