Як не перетворити децентралізацію влади в дерибан територій

Ми двадцять три роки жили в дісталася нам у спадок від Радянського Союзу вертикально-інтегрованій системі влади й економіки. У 90-х роках минулого століття ми придбали незалежність. У деякому роді вона для нас була сюрпризом. Але країна продовжувала жити по накатаній. У населення не було розуміння, що соціалізм закінчився, що почався час вільної економіки. Придбавши незалежність, ми не визначили спочатку, в якому суспільно-політичному ладі ми плануємо жити.

На жаль, у нас досі немає чіткої відповіді на це питання: частина населення продовжує жити при соціалізмі і відповідно, справедливо, очікує безкоштовну освіту, медицину в повному обсязі, обов'язкове забезпечення роботою.

Інша частина населення - представляє середній і малий бізнес, який ріс і дорослішав з 90-х, беручи всі виклики нового економічного простору.

Представники середнього бізнесу пройшли весь шлях розвитку від найманих робітників до засновників власних бізнесів, формуючи нову культуру, в якій головним моментом було розуміння того, що, тільки працюючи на благо загальне, можна отримати благо особисте.

Сьогодні підростає соціально-відповідальний бізнес, який працює за принципом економічного патріотизму. Бізнес, який об'єднує професійних людей, вкладає нові знання та енергію в те, щоб розвивати свою країну. Тому при перебудові як системи управління державою, так і економікою в цілому, нам потрібно спиратися на цю свідому і активну частину суспільства, щоб зростити нові регіональні еліти. Чи не плодити чергові "сім'ї" або місцевих "князьків", які захочуть підім'яти під себе і контролювати певну територію, а підвищити рівень компетенції органів управління на місцях саме громадянським суспільством, територіальними громадами.

Дуже важливо включити в процес, який ми називаємо децентралізацією, ці свідомі, місцеві еліти. Але зробити це можна лише за умови, що ми приберемо всі страхи, обговорюючи ті чи інші форми децентралізації, а також вивчаючи міжнародний досвід. Треба почати називати речі своїми іменами, тільки тоді ми зуміємо розібратися, яка з форм децентралізації державної влади для нас сьогодні найбільш ефективна і прийнятна.

На жаль, нам це поки погано вдається. Нещодавно я була на конференції з децентралізації влади, де за участю міжнародних експертів обговорювалися різні форми державного устрою, кілька разів чула, як доповідач приносив вибачення, вживаючи слово "федералізація".

Директор Інституту федералізму Ніколас Шмітт (Швейцарія, м. Фрайбург) відзначив, що федералізм - це якраз і є розвинена форма децентралізації. На його думку, це не догматична, але дуже гнучка форма управління. Шмітт підкреслив, що багато політиків неправильно інтерпретують і концепцію, і поняття федералізму, провокуючи появу безлічі непорозумінь з приводу цього терміна. "Це справедливо і для Швейцарії. Ми називаємо свою країну конфедерацією. І у нас теж є на це свої причини", - сказав пан Шмітт.

Він також наповнив, що майже 40% населення планети проживає в 25 країнах, які представляють собою федеративний устрій. Наприклад, Швейцарія, Сполучені Штати Америки, Бразилія, Німеччина. Всі ці країни є федерацією. І вони досить успішні.

Сьогодні уряд пропонує нам модель децентралізації державної влади, засновану на тому, щоб делегувати повноваження на самий початковий рівень системи - на рівень територіальних громад. Але чи готові до цього самі громади? Вже кілька років благодійний фонд, почесним президентом якого я є, займається тим, щоб змінити підхід людей до вирішення виникаючих проблем, образно кажучи, щоб не давати громадам рибку, а щоб дати їм вудку і навчити цю рибу ловити. Люди хочуть змін у своєму житті, але щоб реалізувати ті чи інші проекти, у них не вистачає знань і компетенції. Тому, на мій погляд, потрібно спочатку було б передати повноваження на рівень регіональних еліт, які володіють такими знаннями та досвідом.

Закликаючи села об'єднуватися, автори реформи місцевого самоврядування затверджують, що подібним чином буде досягнута як фінансова самостійність, так і повнота наданих громаді публічних послуг за рахунок пожвавлення економіки на їх території. Але повнота публічних послуг на належному рівні потребують набагато більше фінансових ресурсів, ніж зможе згенерувати кожна територіальна громада. Добре, якщо почнуть об'єднуватися кілька багатих громад з уже розвиненою інфраструктурою і солідним промисловим потенціалом. А що робити бідним, депресивним територіям? Знову потрібно пропонувати якийсь, швидше за все, "горизонтальний" механізм фінансового вирівнювання, що в свою чергу породить такі ж, як і зараз, розбіжності між територіями.

До цих пір в положеннях концепції з децентралізації не запропоновано ні проекту розподілу фінансових ресурсів між рівнями на виконання їх повноважень, ні механізму вирівнювання фінансової спроможності територій. Притому, що соціальні послуги з освіти і медичного обслуговування населення повинні надаватися на однаковому рівні, різниця у фінансовому забезпеченні територій, безсумнівно, позначиться як на їх якості, так і на можливості їх надавати.

Віддавати владу в регіони потрібно розумно. На жаль, сьогодні ще мало хто територіальні громади розуміють, як поставити мету і як, на рівні невеликої громади, цієї мети досягти. Тому делегувати на нижній рівень всі повноваження - чергова спекуляція, а не децентралізація. Щоб потім була можливість сказати, ми вам давали повноваження, а ви не захотіли їх використовувати.

Щоб реформи були вдалими, для початку в органах місцевої влади слід зростити той рівень компетенції, який дозволить їм управляти відданими в регіони повноваженнями, обов'язками і фінансовими потоками. Інакше територіальні громади зіткнуться з проблемами контролю виконавчих органів місцевої влади.

І що може дати поштовх до розвитку бізнесу, якщо, як і колись, основні податки, їх розмір і ставки, будуть визначатися виключно центральною владою? Чим у цьому випадку та чи інша територія може простимулювати і заманити бізнес? Тому поряд з децентралізацією повноважень у зобов'язаннях регіони повинні бути наділені і повноваженнями регулювати податкові ставки, надавати податкові пільги та визначати правила спілкування як з бюджетоформуючими підприємствами регіону, так і з середнім бізнесом.

У багатьох федеративних державах прийнята практика дозволи суб'єктам федерації регулювати ставки податкових зборів в певних межах. Тобто, встановлюється так звана вилка. У межах цієї "вилки" уряд території може регулювати податкове навантаження на підприємства, в залежності від рівня розвитку економіки як самого регіону, так і сфери, в якій працює це підприємство.

Боязнь федералізації пов'язана, насамперед, з недостатньою кількістю інформації і розуміння цього терміна. Федералізація - це союз, об'єднання. Якщо в цьому союзі і об'єднання ми абсолютно чітко і публічно заявимо, що хочемо бути разом, що суб'єкти федералізації не мають права сецесії, участі в міжнародних відносинах, ми досягнемо більшого рівня згуртованості в країні та теперішнього розвитку місцевого самоврядування, в тому числі, і його економічної самодостатності.

Звучать аргументи про те, що Україна не може з унітарної держави перетворитися на федеративну. Але давайте згадаємо, що ми стали цим унітарною державою, перебуваючи в "залізній кулаці" Радянського союзу. А коли він "розтиснути", ніхто не став враховувати настрої, що склалися в різних регіонах країни. Не хотіла прислухатися влада до них і протягом 23 років незалежності. Хоча люди відкрито говорили про своє бачення історії, культурних традицій, про мовні проблеми, про географічні, економічні особливості регіонів.

Сьогодні нам знову нав'язують процес децентралізації замість того, щоб дати можливість людям самостійно визначитися, чого насправді вони хочуть.

Але треба не просто діяти по красивих схемами інших держав, як це пропонує уряд. Безумовно, потрібно вчитися досвіду цих країн, але у нас своя історія, свої проблеми. Основна з них сьогодні - зберегти територіальну цілісність держави. Нам треба зберегти Україну. А зробити це можна лише діючи нестандартно, враховуючи історичну, культурну та економічну асиметрію наших регіонів.