Фесенко: адміністративна чи ад-МІНІ-стративно реформа?

У країні оголошено адмінреформа. Правда, їх було вже чимало. Вийде в цей раз? Або знову спрацює "закон Паркінсона": кожне нове крісло породжує ще десять нових, а після "скорочень", чиновників ставало більше на 20-30%. Прокоментувати перші кроки реформи "Обозреватель" попросив директора Центру політичного аналізу "Пента" Володимир ФЕСЕНКО

Володимир В'ячеславович, чи можливо, без адмінреформи провести інші реформи в Україні? Без неї, швидше за все, будь-яка реформа не має шансу в нашій країні відбутися: якість управління залишає бажати багато кращого ... Яка, на ваш погляд, буде ефективність цієї адмінреформи?

Я б не розглядав адміністративну реформу як універсальний ключик до успішного проведення всіх інших реформ. Міжнародний досвід показує, що багато економічні та соціальні перетворення проводилися без адмінреформи, і, навпаки, досить часто адмінреформа проводилася поза прямого зв'язку з іншими реформами і мала самодостатнє значення.

Але от без якісних змін у нинішньому держапараті навряд чи вдасться провести успішні та якісні перетворення в інших суспільних сферах. І тут не все так просто. У багатьох східноєвропейських країнах - в країнах Балтії, а також у Грузії на першому етапі реформ замість класичної адмінреформи проводилося масштабне і якісне кадрове оновлення держапарату, особливо на вищому і середньому рівні. Реформи здійснювалися новими керівниками, які були носіями реформаторських ідей і самі втілювали їх у життя. У нас це зараз навряд чи можливо з багатьох причин.

Спроби провести адмінреформу робилися ще за президентства Л.Кучми. Тоді почалася реформа держслужби. Був експеримент з введенням інституту держсекретарів. Однак інший експеримент - з конституційною і політичною реформою 2004 року - всі ці спроби зупинив і направив в інше русло. Сталася майже тотальна (особливо у вищих і середніх ланках управління) і надмірна партизація системи держуправління. Посади керівників держапарату стали розподілятися за партійно-квотним принципом, що в умовах коаліційної принципу формування уряду призвело до розбухання цього апарату і його залежності від політичної кон'юнктури.

Та адмінреформа, яка була заявлена ??у нас в грудні 2010 року, не зводиться тільки до банального скорочення штатів. Зроблена спроба серйозних структурно-функціональних змін на рівні центральних органів виконавчої влади. Наскільки вона виявиться успішною, покаже час.

Ефективність реформи залежить не стільки від масштабів перетворень, скільки від їх системності і послідовності. Для успіху адмінреформи необхідні і якісні кадрові зміни в самому держапараті, і жорстка системна боротьба з корупцією, і модернізація управлінських практик. Ефективність адмінреформи буде залежати і від ступеня опору цій реформі в самому держапараті. Судячи з усього, прихований опір заявленим перетворенням вже виявляється.

Що робити далі? Проводити структурно-функціональні зміни на рівні місцевої влади. Продовжувати реформи держслужби. На мій погляд, необхідна її кардинальна департизація. Але чи підуть на це в нинішніх політичних умовах? Давно вже стоїть і питання про реформу місцевого самоврядування та адміністративно-територіальної реформи. Але ці реформи логічно проводити в рамках нової хвилі конституційних перетворень.

Реорганізація виконавчої влади за президентської форми правління - це звичайне явище для багатьох країн третього світу. Що відбулося в результаті цієї реорганізації?

Реорганізація виконавчої влади - це створення нових і ліквідація старих органів виконавчої влади. Ті адміністративні зміни, які заявлені у нас в грудні 2010 року, все-таки виходять за рамки звичайної реорганізації виконавчої влади. Мова йде не тільки про скорочення кількості міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Передбачається структурна оптимізація близько 10 тисяч функцій виконавчої влади, а також чіткий поділ функцій різних органів виконавчої влади. Всього визначено 6 типів центральних органів виконавчої влади: Міністерство, Служба, Інспекція, Агентство, незалежні регулятори і органи зі спеціальним статусом.

Міністерства повинні будуть займатися виробленням державної політики у тих галузях і суспільних сферах, що належать до їх компетенції, а також контролюватимуть діяльність інших центральних органів виконавчої влади, що знаходяться в його підпорядкуванні. Головна функція Служб - надання державних послуг громадянам та юридичним особам. Інспекція має здійснювати нагляд та контроль за дотриманням та виконанням законодавства. Агентства будуть наділені управлінськими функціями щодо державного майна, і надаватимуть послуги юридичним особам, пов'язаним з об'єктами державної власності.

Подібне розділення функцій відповідає сучасним європейським практикам. Проблема в іншому - наскільки вдасться цю ідею реалізувати на практиці. Адже під прямого контролю міністерства виводиться розпорядження здебільшого бюджетних коштів. Саме за контроль над бюджетними ресурсами і розгорнеться прихована, але наполеглива і жорстка боротьба.

Ще одне важливе нововведення - всі керівники центральних органів виконавчої влади буде призначатися не міністр, а Президентом за поданням Прем'єра. Крім розширення впливу глави держави на систему виконавчої влади, це ще й спосіб запобігання від саморозширення міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Як це буде працювати? Знову-таки питання відкрите.

Але змін передбачається багато і досить суттєвих.

Таких скорочень-адмінреформа у нас вже було з десяток, і всі вони довели свою неефективність. Чи є сьогодні гарантії, що вжиті кроки виявляться ефективними?

Будь адміністративна система працює в рамках циклу "скорочення - розширення". Тому ризики чергового розширення держапарату, звичайно ж, існують. І якщо заявка на адмінреформу зведеться до чергового скорочення апарату без якісної зміни управлінських практик, то все, на жаль, повториться. Ось, до речі, схожу реформу в першій половині двотисячних провели в Росії, але вона була невдалою. А невдача адмінреформи в Росії якраз і пов'язана з тим, що там все звели до формальних структурним змін, не підкріпивши їх системному боротьбою з корупцією і впровадженням нових управлінських практик. У підсумку там знову ставлять питання про чергове скорочення держапарату.

Чи не вийде в підсумку, що формується "могутня купка", яка вирішуватиме долю української економіки й формувати українську економічну політику.

Якщо і говорити про "могутній купці", що впливає на економічні реформи, то це - Президент В.Янукович, Прем'єр М.Азаров, глава Адміністрації Президента С.Льовочкін, його перший зам. І.Акімова, яка курирує підготовку реформ в Адміністрації Президента, і два віце-прем'єра А.Клюєв і Б.Колесніков. Навіть С.Тігіпко в цю "купку" не входить. Його участь у виробленні економічної політики, швидше непряме.

Якщо говорити про адміністративну реформу, то склад "могутньої купки" дещо інший - Президент В.Янукович, С.Льовочкін, міністр юстиції О.Лавринович, можливо, І.Акімова. З боку уряду на процес впливають Прем'єр М.Азаров і А.Клюєв, але вони, судячи з усього, не брали безпосередньої участі в розробці адміністративної реформи. І в цьому була своя логіка.

У контексті адміністративної реформи та економічної політики більш важливі інші кадрові рішення. Наприклад, чи залишиться заступником міністра економічного розвитку В.Пятницький? І якщо ні, то хто і в якому статусі буде курирувати переговори з ЄС щодо створення зони вільної торгівлі України з Євросоюзом. Ось від таких кадрових рішень багато в чому буде залежати зовнішньоекономічна політика країни.

У Кабміні стверджують, що у адмінреформи головна мета - підвищити ефективність і якість держуправління. Але держава - не ефективний управлінець. Де брати нові кадри?

Теза про державу як неефективному управлінця - це розхожий ліберальний штамп. Він багато в чому справедливий, коли мова йде про господарському управлінні. Але треба розуміти й інше: цілі, принципи та форми державного управління істотно відрізняються від цілей, принципів і форм бізнес-менеджменту. Бізнес-менеджер повинен прагнути до максимізації прибутку, державний топ-чиновник в ідеалі, у своєму целеполагании повинен виходити з громадських інтересів, прагнути до якогось суспільного блага (в тій формі як воно розуміється в конкретних історичних умовах).

В Європі існує традиція автономної і привілейованої держслужби. Чиновників готують у спеціальних, елітних навчальних закладах. У них особливий суспільний статус і кар'єрний режим. Адміністративна діяльність не може поєднуватися з політичною активністю (за винятком роботи в уряді, де статус політичної та адміністративної діяльності хоча б формально, але також розмежовується).

Звичайно ж, сучасна держава черпає нові кадри в тому числі і з бізнесу, навіть у Європі (просто ситуація істотно розрізняється по окремих країнах). Досвід бізнес-менеджменту може сприяти модернізації та підвищення ефективності державного управління. Але є і зворотна сторона медалі. У такій країні, як Україна, бізнесмен, що прийшов в держуправління - це додаткові корупційні ризики, це потенційний конфлікт інтересів.

Практика успішних нових демократій показує, що нових чиновників треба вирощувати майже з чистого аркуша, на основі нових громадських та управлінських практик, поза середовищем, зараженої корупцією і старими бюрократичними традиціями. У Грузії, Литві, Польщі, Естонії та багатьох інших нових демократіях нові управлінці приходили з нових політичних сил, громадського сектору, різних професійних співтовариств, а іноді й просто зі студентської лави. Потім вже в процесі роботи йде природний відбір людей з явно вираженими організаторськими здібностями. Але це - швидше кадрові революції, ніж адміністративні реформи. Парадокс ситуації в тому, що в разі кадрових революцій не цілком прийнятні класичні способи формування корпусу держслужбовців, особливо його вищої та середньої ланки.

Але у нас зовсім інша ситуація. Немає підстав очікувати кадрову революцію. А точкове кадрове оновлення не завжди дає ефект. Нові та молоді управлінці, яких, до речі, вже чимало в українському держапараті, змушені пристосовуватися до існуючих практикам роботи. Чи не вони змінюють систему, а система адаптує їх під себе.

До того ж, якщо кадрову політику проводити на основі земляцьких і бізнесових зв'язків, або партійно-політичних преференцій, то ефект кадрового оновлення може бути мінімальним, а то й зовсім негативним.

Чи є плюси у перших кроків реформи?

Звичайно, є. Заслуговує схвалення сама спроба модернізації та структурно-функціональної оптимізації системи держуправління. Потім скорочення приблизно на третину кількості міністерств, скорочення числа інших органів виконавчої влади, скорочення кількості віце-прем'єрів, заступників міністрів - це хай і формальний, але крок вперед. Найголовніше - це спробувати змінити консервативну та корумповану адміністративну машину, навіть з урахуванням ризиків можливої ??невдачі. Це краще, ніж зберігати бюрократичне статус-кво.